＂독일 선거제도의 수수께끼?＂

독일 연방의회 선거 2002년①
- 독일 선거 제도의 수수께끼, '초과의석(Überhangsmandat)'


독일이 요즘 선거로 시끄럽다. 우리식으로 말하자면 15대 총선, 이곳 표현으로는 2002년 연방의회 선거가 나흘 뒤로 다가온 지금, 독일의 각 정당들은 막바지 선거운동에 혼신을 쏟아붓고 있는 중이다.

특히 수상 후보자들, 현 수상인 사회민주당 (SPD)의 게르하르트 슐뢰더(Gerhard Schröder)와 그에게 도전장을 내민 기독민주당 (CDU)과 그 자매당인 기독사회당 (CSU)의 후보 에드문트 슈토이버 (Edmund Stoiber) 모두 전국 각지를 샅샅이 훑고 다니느라 눈코 뜰새가 없다. 내각제 정치체제를 가진 나라여서 총선에서의 승리가 바로 수상으로서 정권을 잡을 수 있는 유일한 길이기 때문이다.

그래서일까? 몇 달 전까지만 해도 비록 속마음은 그렇지 않더라도 서로 웃으면서 다정해 보이기까지 하던 그들이 요즈음은 저마다 상대당의 후보와 정책 헐뜯기로 목에 핏줄을 세우는 모습을 흔히 볼 수 있다.


이에 가세해 군소정당들 또한 각자의 살길을 찾느라 정신이 없다. 현재 연방 의회에 명함을 내밀고 있는 군소정당으로는 세 정당이 있는데, 생태주의를 표방하는 정당으로서는 세계 최초로 정권참여에 성공한 녹색당 (Bündnis 90/Grüne) 과 지난 수십년간 연정 파트너로서 여당 생활에만 익숙해있는 자유민주당 (FDP)을 비롯해 연방의회에서의 왕따이자 외톨이인 – 왜냐하면 아무도 연정파트너로 삼으려 하지 않기 때문에 – 민주사회(주의)당 (PDS)이 그들이다.

그들은 먼저 살아남기 위하여 5% 허들을 넘어야 한다. 왜냐하면 세 명 이상의 지역구 당선자가 없거나 또는 정당 투표에서 5% 이상의 득표율을 얻지 못한 정당은 연방의회에 진출할 수 없기 때문이다. 연정 참여에 유리한 고지를 점하기 위하여, 아울러 연정 내에서 더 많은 지분을 차지하기 위하여 그들은 거대 정당들과는 물론이고 자신들끼리도 물고 뜯는 악전고투를 현재 벌이고 있는 중이다.

그런데 이들 군소정당들이 한결같이 하는 주장은 자기들에게 두 번째 표를 달라는 것이다. 곧 지역구 후보자에게 던지는 표가 아니라 정당에게 던지는 두 번째 표를 얻겠다는 것이다. 지역구 당선을 포기해버린 걸까?


지난 번 총선 직전 민주당의 당론으로서 선거법 협상의 화제로 떠올랐던 정당투표제가 독일식 선거방식이라는 것은 잘 알려진 사실이다. 한 사람이 한편으로는 지역구 후보자에게 다른 한편으로는 정당에게 표를 던지는 것으로 알려진 방식 말이다. 기존의 비례대표제가 1인 1표제에 근거한 반면에 이 제도는 1인 2표제다. 자신이 좋아하는 후보와 당을 서로 달리 선택할 수 있는 제도인 셈이다.

그래서 비록 지역구 후보를 내지 못하는 정당이라고 하더라도 정당투표의 득표율에 비례해서 의석을 나누어 가질 수 있는 제도적 장치 정도로 이해되고 있다. 아마도 이는 인물 위주로 치루어지는 우리의 기존 투표행태를 그대로 유지하면서도 정당투표를 통하여 정치적 소신에 따른 투표행태까지도 어우르고자 하는 방안일 것이다.

사실 우리는 이제까지 사표의식 때문에 대세에 치우쳐 표를 던지기 일 쑤 였다. 그러한 선거행태로 인하여 새로운 정치세력이 성장의 기회를 거의 제공받지 못했다는 것도 사실이다.


하지만 독일 선거제도가 그리 단순한 것 같진 않다. 여기에는 오해가 많다. 첫 번째 표가 지역구 후보에게, 두 번째 표가 정당에게 던져지는 것은 사실이다. 하지만 첫 번째, 두 번째라는 숫자가 가지는 의미에 따라 우리는 독일 선거제도가, 법적으로 설정된 일정한 수의 전체 의석 가운데 첫 번째 투표를 통하여 먼저 지역구민의 대표를 뽑고, 정당 투표를 통하여서는 나머지 의석을 각 정당들에게 득표율에 따라 배분해주는 제도로 생각하고 있다.

예를 들어 300명의 의석 가운데 200석은 지역구 의원으로 채우고 100석은 정당 투표의 득표율에 따라 배분하는 것쯤으로 이해하는 것이다. 하지만 독일의 선거제도는 이와 달리 정당투표에 휠씬 무게가 더 실려있다. 곧 결정적인 것은 첫 번째가 아니라 두번째 표다. 우리의 오해와는 달리, 두번째 표를 획득한 비율에 따라 각 정당들이 연방 의회에서 차지할 의석수가 규정된다.

예를 들면 어느 정당이 두번째 정당투표에서 200명 (참고로 이번 연방 의회 선거의 전체 의석수는 598석이고, 그 절반인 299개가 지역구 의석임)에 해당하는 득표율을 얻었다면, 지역구에서 몇 명이 선출되었던 상관없이 200명의 의석을 차지하게 된다는 말이다. 만일 그 정당 후보 가운데 150명이 직접 선출되었다고 하면 나머지 50명은 주 단위에서의 후보군(Landeslisten)에서 충당될 것이다.

하지만 지역구 당선자가 없더라도 그 정당은 200명의 의석을 차지하게 된다 – 물론 모두 주 단위의 후보들에게 배분되는 것이겠지만. 사실 이러한 현상은 군소정당들 대부분에 해당하는 일이다 (유일한 예외는 민주사회당으로 1994년, 1998년 선거 각기 4명의 지역구 당선자를 냈음). 그래서 그들은 정치적 생명을 두 번째 표에 걸고 있는 것이다.


이렇게 보면 첫 번째 투표가 무슨 의미를 가지는지 의심이 들 것이다. 지역구 당선자 수와 상관없이 두 번째 투표율로 의석수를 결정하니 말이다. 여기에 문제가 하나 도사리고 있다. 주 차원에서 지역구 당선자의 수가 두 번째 투표의 득표율을 넘어서는 경우가 그것이다. 사실 통독 이후 연방 의회선거에서 이러한 현상은 계속 발생했는데, 이는 극히 예외적인 경우를 제외하고 지역구에서는 보통 독일의 양대 대중 정당인 사회민주당과 기독민주당의 후보들 가운데 한 사람이 당선되기 때문이다.

만약 한 정당이 총 50명의 의석이 할당된 주에서 30%의 정당투표율을 (15 의석에 해당함) 얻었는데도 불구하고 25 개 선거구 가운데 20명의 당선자를 냈다면 이때 초과분인 5 개의 의석이 문제가 될 것이다. 그러면 다섯 명의 당선자들을 잘라 내야 하는 걸까? 당연히 대답은 No다.

만일 지역에서 직접 선출된 대표를 의회가 받아들이지 않는다면, 주권자인 국민에 대한 모독이 아니겠는가? 그래서 만들어낸 원칙이 초과의석(Überhangsmandat) 원칙이다. 곧 앞서 설정된 전체 의석수를 초과하는 당선자들을 의원수를 늘임으로써 그대로 받아들이는 것이다.

이 경우에 지역구 당선자 20명 모두가 의원이 된다. 하지만 이때 애초에 설정된 50개의 의석수는 5석이 늘어 55석으로 상향 조정되어야 할 것이다. 의원수가 엿가락 처럼 늘어날 수 있는 이 제도가 과연 우리 실정에 맞을지는 정치가와 정치학자들에게 보다 더 많은 조사와 연구를 요하는 문제다.

이와 달리 우리의 흥미를 유발시키는 것은 올해 독일 의회 선거에서도 과연 이러한 초과의석 현상이 계속될지, 어느 어느 주에서 몇 개의 초과의석이 나올지 그리고 그것들 각각이 어느 당에 속하게 될 지 하는 문제들이다. 이는 한번 두고 볼 일이다. 왜냐하면 나흘만 기다리면 우리는 답을 듣게 될 것이니까.


독일 = 하니리포터 이석재/ suekjae@aol.com

편집시각 2002년09월19일16시01분 KST

추천7