통일 유럽통합사(논문일부, 긴글)
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작성자 자유로니이름으로 검색 조회 2,964회 작성일 02-03-08 01:08본문
김종현님 (deutsch@channeli.net) 의 졸업논문("유럽통합과 독일통일")에서 유럽통합사부분입니다.
1. 유럽통합 운동의 역사적 기원과 배경
1.1 유럽통합운동의 역사적 기원과 배경
일반적으로 우리가 유럽통합운동으로 알고 있는 운동은 2차대전 이후에 시작되었다고 볼 수 있다. 유럽통합사상이 20세기 중반에 갑자기 발생한 것은 물론 아니다. 이미 그것은 수백 년의 역사를 가지고 있으며(후주1), 18, 19세기의 많은 지식인들이 이미 유럽통합사상을 전개한 바 있으나(후주2), 본격적인 유럽통합운동은 2차대전 이후에 시작되었다.
10세기 이전 유럽은 그리스-로마라고 하는 제국, 그리고 그 뒤를 이은 프랑크 왕국의 존재로 하나의 정치적 통일체를 이루고 있었다고 할 수 있다. 그러나, 10세기에 프랑크 왕국이 3분되면서 유럽의 정치적 통일은 깨지고(후주3), 이후 분할과 이질화가 심화되었다. 지난 1000년 동안 유럽사는 전쟁의 시대였고, 전쟁이 유럽에 가지고 온 피해는 심각한 것이었다. 이것은 반대로 평화에 대한 열망을 더욱 고조시키는 결과를 가져오기도 했다. 칸트의 영구평화론이 대표적인 예이다. 그러나, 유럽의 역사가 곧바로 세계의 역사로 인식되었던 시대에 서로의 이해가 상반되는 국가들로 구성된 유럽의 평화안이라는 것은 지배와 종속의 관계였거나 강대국들간 힘의 균형을 통한 평화 유지라는 매우 위태로운 상황적 대안이 고작이었다.
2차대전 중에 나치에 대항한 저항 투사들이 전쟁때부터 그들의 통합운동을 바로 이러한 전통과 관점에서 시작하였다(후주4). 베스트팔렌조약 이후 300여 년 간 유럽세계를 지배해 온 근대 민족국가 체제는 더 이상 유럽인의 안정과 번영을 책임질 수 없는 것으로 보였다. 파괴된 유럽을 재건하면서 저항운동가들은 통합된 유럽이라는 사상을 설파하였다. 그러나, 그들의 이상은 단번에 실현될 수 없었다. 그들이 꿈꾸었던 '유럽연합'은 전쟁의 엄청난 피해로 야기된 경제난 극복이라는 현실적인 과제 앞에 수그러들지 않을 수 없었다. 전쟁은 엄청난 물적·인적 손실을 초래했으며, 따라서 경제재건이 유럽연합 건설 계획보다 우선권을 갖게 되는 것은 불가피한 일로 보였다. 유권자들을 신경쓸 수밖에 없었던 기성 정치인들이 다시 정권을 장악한 것도 그 한 요인으로도 볼 수 있을 것이다.
2차 대전 종전 후 저항운동가들에 의해 주도된 통합운동은 여러 가지 한계와 장벽으로 인해 실패로 돌아갔다. 그러나, 사정은 전과는 달랐다(후주5). 통합론자들의 로비 활동은 전처럼 적극적이지는 않았으나, 많은 정치인들이 여기에 관심을 보이고 있었다. 또한 일부 사람들은 좀더 기능적인 접근 방식을 추구하기 시작하였다. 세계경제에서 축소된 유럽의 역할, 미국의 지배적인 경제력, 소련과 공산주의에 대한 공포, 독일 재건문제, 집단적 유럽협력에 대한 미국의 압력, 유럽 각국의 경제적 어려움 등이 중요 현안으로 제기되었고, 이것을 해결하기 위해 유럽인들은 새로운 형태의 협조체제를 구축하는 것을 모색하기 시작했다.
'유럽인들의 협조체제'라 하여도 그것은 미국의 지원 없이는 사실상 추진하기란 힘들었다. 2차대전 직후유럽 각국은 전시경제체제의 평시체제로 전환과 전쟁피해 복구라는 두 가지 긴급한 과제 앞에서 새로운 적 소련과, 그리고 소련의 위성국가들과 또 다른 전쟁(이것을 우리는 냉전Cold War라고 부른다)을 펼쳐야 했다. 이 과정에서 유럽은 강력한 영향력을 발휘하고 있던 미국에 절대적으로 의존할 수 밖에 없었다. 만일, 미국이 자국의 이익을 위해서 유럽의 새로운 협조체제를 방해한다면, 그들의 새로운 노력은 물거품으로 돌아갈 가능성이 있었다. 미국의 지배적인 경제력을 경계하면서도 미국에 의존할 수 밖에 없는 절박한 상황이었던 것이다. 여기서 잠시 미국의 대외정책에 대해 알아보는 것이 이해를 위해 좋을 것이다. 그리고 그것은 이후에도 유럽연합의 발전과정에서 야기되는 여러 가지 문제에 대해 상당한 영향력을 발휘하게 된다.
1.2 미국의 대외정책과 유럽경제협력기구(OEEC)
미국은 전쟁이 끝난 후 새롭게 형성된 국제연합과 유럽 전승국들과 함께 '세력범위정책'에서 폭넓게 협력하고자 했다. 독일을 공동으로 감시하는 것도 물론 포함되어 있었다. 그러나 1947년에 이르러 미국은 소련과 더 이상 협조가 불가능하다는 것을 깨닫게 되었다.
2차대전후 유럽에는 약화된 영국과 프랑스, 그리고 패전으로 몰락한 독일로 인해 힘의 공백이 생겼고, 미국은 이 힘의 공백을 메우고 자신의 영향력을 계속 확대하기를 원한다면 유럽에서 그들의 존재를 확고하게 할 조치를 취해야 했다. 힘의 측면에서 2차 세계 대전이 준 명백한 영향은 미국과 소련이 그들 스스로에 의해 다른 국가들을 훨씬 능가하는 범주의 초강국으로 등장했다는 것이다. 게다가 1차대전 종전때와 달리 승자간에 이념적 갈등이 심했다(후주6). 특히 1950년 6월 25일에 발발한 한국전쟁은 더욱 서유럽통합의 필요성을 절감하게 되는 계기가 되었고, 미국의 소련과 공산주의에 대해 더욱 강경한 태도를 취하게 되는 계기가 되었다.
이때부터 미국은 서유럽 통합을 소련봉쇄정책의 일환으로 간주, 서유럽통합운동에 결정적인 영향을 끼치게 되었다. 이것은 소련의 유럽공산화정책에 대해 두려워하던 서유럽인들의 요구와 압력에 기인한 것이기도 하였다. 미국은 마음에 내키지는 않았으나, 이제 단호하고 일관성있게 유럽협력을 강조하게 되었고, 유럽문제에 더 깊숙이 간여하게 되었다. 그리스 내전을 계기로 미국은 유럽문제에 깊숙이 개입하게 되었으며, 이 과정에서 미국은 '트루만 독트린'과 저 유명한 'Marshall Plan'(후주7)을 발표하게 된다.
트루만 독트린으로 미국은 유럽문제에 적극 개입할 것임을 천명했다고 보면, 마샬 플랜은 실제적인 방법이었다고 할 수 있다(후주8). 전략적·경제적 계획이었던 마샬 플랜에서 중요한 점은, 마샬플랜을 통해 미국이 유럽국가들과 경제협력체 안에서 긴밀하게 협력하게 되었다는 것이다. 이것은 유럽국가들에게 귀중한 경험이 되었는데, 유럽통합운동은 이런 경험으로 인해 획기적으로 발전할 수 있었다. 원조는 1948년부터 시작되었는데, 이때 이 원조는 트루먼대통령에 의해 표현된 정치적 의도에 대한 경제적 보충이었다는 사실이 명백히 드러나게 되었다. 마샬플랜은 서유럽을 소련과 공산주의에 대항할 이데올로기적 인 동맹체로 조직하는데 초점을 맞추고 있었던 것이다.
이러한 목적으로 추진된 마샬플랜의 효과적인 수행을 위하여 '유럽경제협력기구(OEEC : Organization for European Economic Cooperation)가 수립되었다. 이것은 전후 초기에 서유럽정부들이 수용한 일련의 서로 연관된 의무들 중의 한 부분이자 유럽통합사의 한 부분이다. OEEC에서 우선 시급한 과제는 OEEC회원국들에게 미국의 원조를 효율적으로 배분하는 일이었다. 일단 그 문제는 해결되었으나, 이 기구 내에서 서유럽 국가들의 협력 수준은 원래 의도하였던 정도에는 미치지 못하는 것으로 나타났다. OEEC는 본질적으로 유럽통합을 위한 기반 조직이 아니라 정부간 협력기구로 남았다.
대표적인 예로 OEEC의 각료위원회를 들 수 있다. OEEC는 만족스러운 임무 수행을 위해 각료위원회(Council of Ministers)를 구성하였는데, 각료위원회의 결정은 구속력을 가졌다. 그러나, 그 구속력은 초국가적인 권위가 없었다. 만장일치로 합의를 보았을 때에만 구속력이 실현될 수 있었는데, 모든 안건에서 만장일치는 사실상 불가능했기 때문이었다. 각 회원국은 모든 사안에 대해 OEEC의 제안을 거부하거나 무시함으로써 또는 자국의 특수상황에 대한 이해를 구함으로써 독자적인 길을 추구할 수 있었다.
이론적으로 볼 때 OEEC는 많은 것을 성취할 수 없었다. OEEC는 미국이 원했던 포괄적인 유럽재건계획을 발전시킬 수가 없었다. OEEC는 주로 GATT와 협력하면서 관세장벽을 낮추는 등의 일부 중요한 분야에서 자유화의 성과를 얻을 수는 있었다. 그렇다고 전부가 다 해결된 것은 아니었다. OEEC는 해결하기 쉬운 문제, 즉, 장기적 문제보다 단기적 문제에 더 주력하였고, 결국 OEEC의 업무는 초국가적인 유럽통합을 원하는 연방주의자들의 요구에 크게 부응하지 못했다. 1950년대의 유럽공동체 창설자들은 이 OEEC의 경험에서 중요한 교훈을 배웠다. 이 교훈이란 경제협력같은 기능적인 협력을 강화시키면서 점차 경제통합 그리고 정치통합까지도 이루어 낼 수 있다는 신념이었다.
1940년대 말 이후 유럽통합에 대한 열정은 높아져갔다. 그러나, 각국마다 입장은 달랐다. 영국은 우선 거의 무관심했다. 그들은 미국과 영연방과 관계에 더 집중했으며, 단지 정부간 협력체 외에는 유럽통합에 무관심했다. 그들은 단지 협력만을 바랄 뿐이었다(후주9). 이에 비해 독일은 유럽통합에 매우 적극적이었다. 서유럽으로 통합만이 독일의 주권을 회복하고, 이웃 국가들과 동등한 자격으로 독일을 재건시킬 수 있다는 아데나워의 신념때문이었다(후주10). 프랑스는 처 음부터 유럽통합을 주도했다. 프랑스는 유럽통합을 유럽 안에서 프랑스의 영향력을 확대할 수 있으며, 또한 독일을 효과적으로 통제할 수 있는 수단으로 생각하기 시작했다.
1940년대말에 성립된 유럽각의(The Council of Europe)와 유럽총회(European Assembly)는 초국가주의와 국가협력을 추구하는 국가간에 서로 다른 입장을 확인시켜준 계기가 되었다. 이 두 기구는 제대로 운용되지 않았는데, 이것은 본질적으로 유럽의 장래모습에 대한 이해대립때문이었다. 대륙의 유럽주의자들은 영국과 타협할 자세는 되어 있었으나, 영국은 그럴 의사가 별로 없었다. 문제는 영국과 북유럽국가들이 단지 전통적인 정부간 협력의 형태만을 바라고 있었던 반면, 프랑스, 이탈리아, 독일, 베네룩스 3국들은 초국가적인 공동의 정치적 제도 발전에 관심을 가지고 있었다는 점이다. 이렇게 서로 다른 생각을 하고 있던 國家群으로 구성되어 있던 유럽각의와 유럽총회는 조만간 무너질 수 밖에 없는 근본적인 취약성을 안고 있다고 하겠다.
이에 대륙의 6개국은 실제적인 새로운 유럽통합의 길을 걷게된다. 1950년 5월 슈만플랜의 발표를 계기로 유럽통합 운동은 보다 협소한 부문에서 단지 6개국만이 참가하는 형태로 시작되었다. 급진적인 이상보다 그들은 가능한 범위 내에서 실질적인 협력을 바탕으로 하여 점진적으로 초국가주의 통합을 이루어내고자 하는 기능주의적인 통합방식을 채택하게 된 것이다.
2. 유럽석탄철강공동체(ECSC : European Coal and Steel Community)
2.1 유럽석탄철강공동체 (ECSC : European Coal and Steel Community)
기능주의적 통합방식의 첫 출발은 1950년 5월 9일, 프랑스 외무장관 폴 슈망이 이른바 슈망플랜을 발표하면서 시작되었다. 슈망은 서유럽의 석탄과 철강 자원을 모든 관련국가들과 새로운 초국가적 정부가 공동 행동을 취함으로써 공동 출자되고 관리되어야 한다고 주장하였다. 구체적으로 그것은 중공업 분야에서 모든 관세를 점진적으로 철페하려는 목적을 포함하고 있었고, 궁극적으로 정치공동체로 향하는 첫 단계로 간주되었다(후주11). 이러한 점에서 슈망플랜은 석탄과 철강생상의 단순한 협력 이상의 의미를 갖고 있다고 할 것이다(후주12). 슈망의 이 제안에 유럽통합에 적극적이었던 서독, 이탈리아, 네덜란드, 벨기에, 룩셈부르크가 동조하였다(후주13). 그러나, 많은 사람들이 초국가적 정부의 창출에는 열성적으로 지지하면서도 그 초국가적 기구가 얼마나 많은 권력을 가질 것인가에 대해서는 아직도 불안해 하고 있었다. 결국, 새로운 초국가적인 조직안에서 참가국들의 이익을 대표할 어떤 권위 있는 기구가 있어야 한다는 초국가주의와는 대립되는 제안이 나오기에 이르렀다.
그런 제안이 나오기는 했지만, 영국은 여전히 무관심했다. 영국은 초국가적 정부의 원칙 자체를 받아들일 수가 없었었다. 영국은 노동당이나 보수당 모두 유럽대륙국가들의 초국가적 공동체 구성에 참여할 의사가 없었다. 적극적인 방해 시도를 벌이지는 않았으나, 그냥 무관심했다. 덴마크 등 북유럽국가들도 영국을 따랐다(후주14). 6개국은 오랜 토론과 협상 과정을 거쳐 경제적으로는 공동시장을 형성하고, 정치적으로는 초구가적 기구의 틀을 창출하자는 데 의견 일치를 보았고(후주15), 1951년 4월 18일 조약은 서명되었다. 이 조약을 우리는 빠리조약 또는 ECSC조약으로 부른다. 파리조약은 각국에서 반대에 부딪혔지만, 비준에 성공하였고, ECSC는 1952년 7월부터 본격적인 가동에 들어간다.
ECSC조약의 일반적인 목표는 석탄과 철강의 공동시장 형성을 통해 회원국들의 경제 성장, 고용 증대, 그리고 향상된 생활 수준을 달성하는 것이었다. 그리고 ECSC는 우선 관세와 다른 무역제한 조처를 제거해야 했고, 그래야만 자유로운 공동시장을 설립하려는 계획이 추진될 수 있었다. 이러한 업무를 수행하기 위해 ECSC는 몇 개의 기구를 설치하였다. 최고관청, 공동의회, 전문각료이사회, 유럽재판소 등이다. 조약의 입안자들은 최종적으로 ECSC의 구조를 법의 지배 안에 뿌리내리게 함으로써 유럽통합을 위해 전체적으로 하나의 중요한 개념을 도입하였다.
초기 ECSC는 여론을 도외시함으로써 유럽인의 이상이 확대될 수 있는 기반이 약해지는 것을 피하기 위해 조심스럽게 행동했고, 각국 정부들이 인기없는 결정사항들을 ECSC에 떠넘겼기 때문에 이러한 관행은 더욱 심해졌다. 이러한 태도는 조약의 모호성(후주16)과 더불어 ECSC의 발전을 더디게 하였다. 6개국 상호 무역이 ECSC 설립이후 많은 성장을 한 것은 사실이나, 이것이 서유럽의 경제발전에 기인한 것인 지, 아니면 ECSC 덕분인지 명확하지 않다.
ECSC의 어려움은 근본적으로 정치적인 것이었다. 비록 6개국이 초국가적 기구의 설립에 열성적이 었지만, 여전히 주권--전체가 아닌 일부라도--을 이양한다는 것에 불안감을 가지고 있었던 것이다(후주17) . ECSC는 새로운 경제 질서를 수립하는 일에 용감하게 전념할 수 없었다. 각국의 반대와 비타협적 태도와 싸워야 했으며, 각 국가간에 상이한 국내정책들과 차이점들과도 싸워야 했다. 實例로 1955년까지 벨기에의 석탄과 이탈리아의 철강은 국가의 보호를 받았으며, 차별적인 석탄 수입을 내용으로 하는 프랑스의 수입허가제에 ECSC가 승리를 거둔 것은 1961년이었다. 이러한 어려움에도 불구하고 ECSC는 다 소간 성공을 거두었다. 전체적으로 ECSC의 시도들은 과도기간(후주18)이 끝날때까지 많은 제한적인 관행들을 제거함으로써 경제적인 경쟁력의 토대를 강화했다. 또, ECSC는 노후한 석탄·철강 공장에 대한 경제적 쇠퇴의 부담을 완화시키기 위해 노력했다.
그러나, 공동의 목적을 위해 각국의 이익을 무시함으로써 회원국들의 불만이 가중되었고, 초국가기구의 한계성이 1959년에 명확히 드러났다. 그 직접적 원인은 따뜻한 겨울과 완만한 경제성장으로 인해 초래된 막대한 잉여석탄에 ECSC가 별다른 조치를 취하지 않았기 때문이다. 회원국들은 ECSC국가들을 포함하여 석탄수입을 제한하는 조치를 취했고, 이 때문에 공동시장이라는 ECSC의 목표가 흔들리게 되었다. 그러한 위기를 해결하기 위해 설립된 초국가기구가 해결하지 못함으로써 ECSC는 권위에 손상을 입게 되었고, 유럽통합이라는 이상이 성취되기 위해서는 단일 경제부문에서 조차 행동을 조화시키는 것이 대단히 어렵다는 것을 보여주게 되었다. 1959년의 공동체 위기는 앞으로 계속 나타날, 그리고 제기될 유럽통합운동의 어려움의 전조였다.
경제적 위기가 ECSC의 권위를 손상시켰지만, ECSC는 단순한 경제기구가 아니었다. 그것은 최종적으로 정치통합을 실현하게 될 부문통합의 첫번째 구성단위였다. ECSC는 표면상 정치적인 측면에서는 많은 것을 달성하지는 않았다. 초국가주의 실현을 위한 여론을 조성하지도 않았으며, 각국 정부와 의회에 대해 명확한 권위를 확립한 것도 아니었다. 그럼에도 불구하고 ECSC는 유럽통합을 향한 기동력을 창출해냈고, 존재한다는 사실 그 자체만으로도 통합논쟁을 촉진시킬 수 있었다. 유럽재판소의 경우에는 별로 알려지지 않았으나, 미래를 위한 기초를 탄탄히 잡아놓았으며, 여타 공동체의 발전을 자극했다.
ECSC의 설립동기로서 중요한 사항은 회원국들 사이에 상호신뢰의 분위기를 창출했다는 것이다. 이것은 특히 서독과 프랑스의 화해를 의미했다(후주19). 이러한 분위기 속에서 특정문제들을 함께 토론하고 해결하며 협력을 강화하고, 이에 기반하여 다른 문제에도 협력을 확대하면서 점진적 통합을 이루는 기능주의적 방법이 모색되었다. ECSC의 공헌도는 무엇보다도 회원국들의 지도자들 사이에 상호 신뢰의 분위기를 확립한 데 있었다. 그 결과 많은 논쟁을 치루면서도 결코 공동체를 떠날 생각을 하는 지도자는 없었다.
2.2 유럽방위공동체와 유럽정치공동체
Paris조약이 체결되고 나서 이와 비슷한 계획을 도모하는 여러 사상들이 출현하게 되었다. 그러나 이런 사상들은 ECSC에 기원한 것은 아니었고, 주로 유럽각의와 OEEC에 의해 촉진되었다. 그런 예로 본느푸계획으로 알려진 '유럽운송공동체', 농업부문의 플링린계획 등이 있으나 어떤 실질적인 결과를 이끌어내지는 못했다. ECSC의 초기 경험을 바탕으로 일부 사람들은 부문별 통합전략보다 전체 경제의 통합을 주장하기 시작했다. 그러나, 유럽통합을 위한 새로운 관심의 초점은 경제부문이 아닌 방위정책 문제에 모아졌다.
공동방위정책이 제기된 계기는 한국전쟁이었다. 미국은 점증하는 소련의 위협에 대응하여 서독의 재무장을 주장했다. 서독 역시 민주주의라는 거대한 임무에 서독 대중을 참여시키는 방법은 그들에게 서유럽 방어의 책임을 지우는 것이라면서 서독 재무장을 지지했다. 프랑스를 포함한 이웃 국가들은 심각한 딜레마에 빠지게 되었다. 현실적으로 서독이 재무장해야 한다는 필요성에는 공감하고 있었고, 동시에 미국의 압력을 뿌리칠 수 없는 것이 당시 유럽이었다. 그러나 동시에 그들은 과거 독일에 대한 두려움을 여전히 떨쳐버릴 수 없었다. 이러한 딜레마를 해결하기 위한 고육지책으로 프랑스가 들고 나온 것이 플레뱅 플랜이라고 알려진 유럽방위공동체(EDC : European Defese Community)였으며, EDC의 성공을 위해 공동의 외교정책을 주관할 유럽정치공동체(EPC : European Political Community)가 뒤에 제안되었다.
이 계획에 영국과 북유럽국가들이 불참을 공식화함으로써 EDC계획은 ECSC의 6개국에 한정되었다. 이것은 '서유럽의 공동방위'라고 하는 위상이 약화됨을 의미한다. EDC계획에 함축된 바는 ECSC의 것보다 더욱 커서 초국가주의적 통합에 한발 다가선 것처럼 보였다. 그러나, ECSC와 EDC는 달랐다. 특히 중요한 점은 EDC에서 회원국들은 동등한 관계가 아니었다는 점이다. 문제의 초점은 서독이었다.
EDC조약에 따르면, 서독은 군대를 가질 수는 있으나, 모든 서독군의 지휘는 통합 지휘부에 넘겨야한 반면, 기타 회원국은 단지 군대의 일부만을 할당하면 되도록 되어 있었던 것이다. 이 점은 설령 EDC계획이 성사되었다고 할지라도 서독이 가만히 두었을지는 의심스러운 대목이다. 아뭏튼 여러 가지 부가의정서와 관련하여 이 조약을 대하는 프랑스의 태도는 점점 의구심을 사게 되었다. 소련보다 독일에 대한 프랑스의 안보를 보장하려는 책동으로 보였던 것이다.
EDC계획이 지지부진한 가운데 서독 수상 아데나우어는 통합된 외교정책이 존재하지 않는 가운데 통합유럽군을 창설한다는 것은 비합리적이라고 지적하였다. 통합주의자들에게 새로운 활력이 불여넣어졌다. 그들은 새로 통합된 외교정책을 수행할 EPC계획을 들고나왔다. 이로써 정치통합에 한발짝 더 다가선 것처럼 보였다. 그러나, EPC계획은 EDC계획을 보완하는 것으로 EPC의 성공여부는 EDC계획이 성공하느냐에 달려 있었던 문제였다. 그리고, EDC계획은 프랑스 의회의 비준여하에 달려있었다.
프랑스가 EDC계획을 진심을 지지했던 것은 아니었다. 단지 전통적인 프랑스의 두려움을 반영했을 따름이었다. EDC의 주목적은 서독 재무장의 저지였다. 미국이 압력을 가하고, 서독과 베네룩스 3국이 조약을 비준한 가운데, 프랑스 의회는 조약 비준을 거부하였다. EDC계획은 실패로 돌아갔고, 따라서 EPC계획도 사장되었다 (후주20).
이로 인해 통합운동에 가해진 피해는 심각했다. ECSC만이 살아남았고, 다시 사람들은 부문별 통합에 관심을 모았다. EDC 및 EPC의 좌절로 야기된 문제는 역시 방위문제였다. 그 대안으로 1948년에 체결된 브뤼셀조약이 확대되어 서유럽동맹(WEU : Western Europan Union)이 결성되었다(후주21). 그러나, WEU는 단지 정부간 협력체에 지나지 않았으며, 1980년대에 재생될 수 있을 정도로 미약한 존재였다.
EDC와 EPC계획의 실패로 통합주의자들은 크게 낙담하였으나, 그들의 꿈을 완전히 포기한 것은 아 니었다. 모든 회원국들의 동의 없이는 어떠한 진전도 이룰 수 없는 OEEC의 제한성과 당시 국제 무역 형태는 통합의 명분과 폭넓은 경제접근의 필요성을 제기하였고, 그 필요성은 1955년의 메시나회동과 1957년의 로마조약을 거쳐 새로운 공동시장을 창설하고자 하는 노력으로 나타났다.
3.유럽경제공동체(EEC : European Economy Community)와 1965년의 위기
로마조약 입안자들이 발전시키고자 노력했던 유럽통합의 목표는 경제통합을 수단으로 한 정치통합 이었다. ECSC와 같은 부문별 접근방식은 많은 문제점을 노출시켰다. ECSC는 복합산업경제의 한 부문 인 석탄과 철강산업부문에서만 통합노력을 기울이고 있었다. 그리하여 타경제분야로부터 고립된 가운 데 통합의 궁극적 목적은 달성될 수 없었다. 원자력공동체인 Euratom은 이러한 부문별 접근방식을 통 한 통합이 얼마나 어려운 것인가를 재확인할 수 있게 해주었다.
로마조약으로 탄생한 유럽경제공동체(EEC : European Economy Community) 역시 문제점을 안고 있었으나, 어느 정도 힘과 유연성을 지니고 있었다. 6개국은 장기적 안목에서 통합기구를 추구함으로써 OEEC와 경제적 이해충돌을 피할 수 있으리라고 낙관했다. 단기적인 안목에서는 통합추진은 6개국의 대내외적 정치·경제적 요인들의 연관 속에 이루어지게 되었다. EEC는 가능한 더욱 많은 이익집단과 단체들을 수용할 수 있도록 경제적 이해관계의 발전을 통한 정치적 목적의 달성을 꾀하였다.
EEC가 당면한 일반적인 목적은 로마조약에 규정된 대로, "공동시장을 창설하고, 회원국들의 경제정책을 발전적으로 근접시킴으로써 공동체를 통하여 경제활동의 조화로운 발전을 도모하고, 지속적이고 균형을 갖춘 경제성장, 안전성의 증대, 생활수준 향상의 가속화, 그리고 회원국 내의 밀접한 결속을 증진시킨다" 였다. 이러한 목적들이 경제적 측면을 강조한 것이기는 하나 정치적 목적이 배후에 깔려 있었다. 필연적으로 로마조약은 매우 방대해질 수 밖에 없었다. 그러나, 구체적 내용이 없이 일반적인 원칙만을 공표함으로써 관점에 따라 해석이 다를 수 있는 모호함이 있었다. 이러한 모호함은 훗날 심가한 논쟁을 야기하게 되었다.
EEC초기에는 경제발전이 순조롭게 이루어졌다. EEC 성립과 초기의 발전은 우호적인 정치적, 경제적 환경에 의해 고무되었다고 할 수 있다. 1957년이후 몇년 동안 EEC발전에 대해 EEC의 결성을 지원한 모든 사람들은 만족했다. 역외국가들은 이러한 점에 주목하였고, 성공적으로 운용된다고 생각하였다. 그리스와 터키가 1959년에 준회원국 가입신청을 했고, 1961년에는 영국이 자세를 바꾸어 가입신청을 하는 상황이 되었다. EEC는 서유럽 통합의 중심기구가 되어갔으며, 현대 서유럽사는 EEC의 활동과 그 활동에 대한 다른 국가들의 반응이 주요 내용이 되었다. 그러나, EEC의 앞날이 결코 순조로운 것은 아니었다.
EEC발족 후, 10년을 일종의 황금기로 보는 것은 너무 단순화된 시각이고, 이때까지 EEC가 너무 느리게 움직였다는 것이 더 정확한 판단일 것이다. 그러나, 아뭏튼 EEC는 성공하는 것처럼 보였고, EEC의 목적이 달성되어가자 점차 회원국들 사이에 의견대립이 확연하게 나타나기 시작했다. 이 의견대립은 1965년 이른바 '빈 의자 empty chair'위기로 그 절정에 달했는데, 드골의 프랑스와 여타 5개국간의 로마조약의 해석을 둘러싼 대립이었다.
3.1 드골과 1965년의 위기
1958년 5∼6월에 발생한 프랑스의 정치 위기는 드골이 정계에 복귀하는 계기가 되었다. 드골의 정계복귀는 프랑스 국내 정치의 변화와 더불어 유럽통합의 과정에 엄청난 회오리 바람을 몰고 왔다. 그것이 1965년의 '빈 의자'위기로 대표되는 공동체의 위기이다. 표면상 1965년의 위기는 공동농업정책(CAP)와 그것과 관련된 공동체의 제정문제에 대한 프랑스(정확하게는 드골)와 여타 5개국의 충돌이었다. 그 이면에는 '초국가주의에 입각한 통합'과 '국가연합의 유럽'이라는 두 사상의 대립이 있었다.
드골은 '국가중심의 유럽'과 '유럽인의 유럽', 즉 미국을 배제한 유럽국가들로만 구성된 유럽을 지향했다. 드골은 그의 관점에 따라 유럽의 정치협력을 제안하였다. 정치협력의 필요성은 다른 5개국도 절감하고 있었다. 그러나, 어떻게 하느냐가 문제였다. 즉, NATO 차원에서 할 것인가, 아니면 순수히 유럽차원에서 할 것인가 하는 문제였다. 후자를 선택할 경우 드골의 구상대로 미국과 소련 사이에서 유럽이 제 3의 블록을 형성한다는 것인데, 유럽은 그럴만한 힘과 수단을 갖지 못했다. 프랑스를 제외한 여타 5개국은 초국가적 유럽기구를 통한 유럽과 미국의 원조와 방위참여가 보장되는 NATO내에서 정치협력으로 기울어 있었다. 대립은 피할 수 없게 되었다.
1960년 드골은 정치통합을 다른 회원국들에게 제안하였고, 드골의 제안을 연구하기 위해 푸셰위원회가 조직되었다. 1961년 11월, 푸셰위원회는 '국가연합 union of states'을 설립하기 위한 초안을 작성했다. 초안은 4가지 제안을 포함하고 있었다. 첫째, 정부수뇌 또는 외상들이 정기적으로 모여 만장일치로 의사 결정을 한다. 둘째 파리에 주둔하는 상임사무국 또한 각국의 외무부 고위 관료로 구성하여 정부 간 협조의 성격을 띠게 한다. 셋째, 외교, 방위, 상업, 문화 분야의 정책을 보호하기 위한 네 개의 상임 정부간 위원회를 가진다. 넷째, 유럽의원총회의 의원들은 각국의 의회에 의해 임명된다는 것이었다. 1962년 1월 18일, 푸쉐플랜 개정안이 제출되었다. 개정안에서는 핵섬적인 부분이 삭제되거나 수정되었다. 전문에 들어있던 NATO와 관계설정에 대한 내용 삭제, 유럽이사회의 경제 분야로 권한 확대, 그리고 신규 가입의 만장일치 허가제(후주22) 등이다.
드골이 구상하는 유럽이란 결국 현존하는 공동체의 역할을 하향조정하고, 공동체에서 모든 초국가적 성격을 없애며, NATO의 체계를 뒤흔들어놓으려는 의도로 해석되었다. 한마디로 기존의 공동체 기구들의 존재와 운영에 커다란 위협이 되리란 것이었다(후주23) 종국에는 공동체를 정부 간 협력기구로 재편할 의도를 드러낸 것이었다.
드골의 이러한 구상에 대해 다른 5개국들, 특히 서독과 이탈리아는 EEC와 NATO를 약화시킬지도 모른다고 두려워했으며, 프랑스의 의도에 대해 의구심을 갖고 푸셰계획에 반대하였다. 이 시기에는 영국의 가입문제가 함께 걸려 있었는데, 베네룩스 3국들은 이 계획에 대한 논의를 영국 가입이 해결될 때까지 연기해야 한다고 주장했다. 그들은 EEC내의 세력 균형을 위해 영국 가입을 희망하고 있었다. 4월말, 푸셰계획은 협상이 결렬되었으며, 드골은 공동체를 "무국적"이라는 말로 맹렬히 비난했다(후주24). 뒤이어 1963년 1월에 드골은 영국 가입을 거부하였다(후주25).
드골의 거부권 행사는 공동체 내의 대립을 더욱 심화시켰다. 거부권 자체가 문제가 아니라 드골이 거부권을 행사한 방식에 다른 5개국들은 분노하였다. 모든 회원국이 가입 신청자에 대해 토의할 권리가 있음에도 불구하고 드골은 기자 회견을 통해 일방적으로 거부해 버린 것이다. 불만은 쌓여 갔다. 결정적인 대립과 충돌은 공동농업정책(CAP : Common Agricultural Policy)과 재정문제에 대한 의견차이에서 표면화되었다.
드골이 추구한 '국가연합의 유럽(Europe des Parties)' 이 성사되기 위해서는 EEC계획이 지연되어야 했고, 프랑스는 그 방법을 모색하게 되었다. 푸셰계획은 그 일환이었다. 그러나 그 작업은 쉽지 않았다. 푸셰계획은 실패했고, 아데나우어의 후임인 에어하르트는 프랑스보다 미국을 선호하였다. 드골의 로마조약 해석이 기존의 해석과 다르다는 것이 드러났지만, 6개국은 로마조약의 계획을 실현하기 위해 협력하고 있었다. 문제는 앞에서 언급한 것처럼, 그 노력이 초국가주의에 입각한 것인지 아니면 단순한 정부간 협력체로 남을 것인지에 관해서였다. 드골의 프랑스는 후자를 선택하였고, 다른 5개국은 전자였다.
1965년에 표면화된 문제는 크게 3가지이다. 첫째는 유럽의회의 EEC예산에 대한 실질적인 권한 확대, 두번째는 EEC의 독자적 예산마련, 세번째는 공동농업정책이다. 5개국들과 집행위원회는 공동농업정책과 재정문제를 연관지어 일괄타결을 시도했고, 프랑스는 농업의 안정을 바라면서도 무국적의 초국가기구에 자국의 예산통제권과 자원통제권을 양보할 생각은 전혀 없었다. EEC가 CAP에 대한 재정적 조치에 합의할 수 없다는 사실이 드러나자 프랑스는 각료이사회에서 대표단을 철수시켰다. 이것이 이른바 '빈 의자 empty chair'위기이다.
드골은 무엇보다도 일괄타결안에 내포되어 있는 초국가적 요소와 정치적 의도를 단호히 거부했다. 드골은 공동체 구조의 핵심내용을 공격하면서 주권국가들의 연합으로 이루어진 유럽을 계속 추구하였다. 11월, 프랑스는 로마조약 개정을 포함한 공동체의 완벽한 변혁을 주장했고, 프랑스의 반초국가주의적 입장을 더욱 분명히 했다.
이러한 프랑스의 입장에 대해 다른 5개국은 양보하지 않고 자신들의 입장을 고수했고, 드골 역시 이에 강하게 맞대응했다(후주26). 1965년 말에는 공동체가 해체위기에 처한 것처럼 보였다. 그들에게는 새로운 결정과 지침이 필요했다. 5개국들은 자신들만으로 모든 것을 처리하든가 아니면 양보해야 했다. 프랑스 역시 마찬가지였다. 특히 프랑스가 5개국들로만 공동체를 구성할 것을 허용할 경우, 5개국은 영국을 가입시킬 것이고, 그렇게 되면 유럽에서 프랑스의 영향력은 급속히 약화될 것이 분명했다. 프랑스는 복귀해야 했다.
3.2 위기의 해결과 공동체의 변화
1965년의 위기를 해결하기 위해 EEC의 여타 5개국은 프랑스를 제자리로 돌려놓기 위해 공동전선 을 펼치게 되었다. 10월 26일에 5개국은 프랑스에 공동체로 복귀를 종용하면서 문제의 해결은 조약과 (공동체) 기구 안에서 찾아져야 한다"고 분명히 못박았다(후주27).
1966년 1월 룩셈부르크에서 문제해결을 위한 회담이 개최되었다. 프랑스는 더 이상 공동체 조약 개정에 대해서는 언급하지 않았다(후주28). 대신, 가중 다수결 제도의 폐지, EEC 위원회의 역할 축소, 프랑스의 이익과 직접 관련이 있는 분야에 대한 공동체 업무 일정표 작성을 요구했다. 그러나, 다른 회원국들은 앞의 두 가지에 대해서 크게 반발을 일으켰기 때문에, 프랑스는 후퇴할 수 밖에 없었다. 가중 다수결 표결제도는 광범위한 사용이 금지되었다. 단 EEC 위원회는 그 역할과 독립성을 거의 유지할 수 있었다. 그 밖에 프랑스의 파업으로 6개월간 마비상태에 있었던 공동체의 업무들이 빠르게 재개되었다. 구조적 위기라는 심한 몸살을 앓으면서도 CAP와 공동시장의 완성을 통해 EEC는 그 발전의 결정적인 단계로 접어들었다. 마지막으로 ECSC, Euratom, EEC의 공동체 집행부를 하나로 통합하여 단일위원회를 구성하였다. 1967년 7월부터 업무에 들어간 이 단일위원회가 유럽공동체(EC : European Community)이다.
유럽통합의 이행 과정에서 발생한 이 첫번째 중대 위기와 그 수습을 위해 나온 룩셈부르크 타협안의 결과로 차후 공동체의 발전은 많은 궤도 수정을 요구받게 된다. 룩셈부르크회담을 통해 드골은 5개국 위에 군림하는 것은 실패했으나, 공동체 내의 초국가적 요소는 줄어들었다. 이것은 사실상 드골의 승리였다. 이제 그들은 국가 이익에 치명적인 악영향을 초래할 문제에 대해 거부권을 행사할 수 있게 되었다. 더 중요한 것은 집행위원회보다 각국 정부의 역할이 더 증대되었다는 것이다(후주29) . 이제 집행위원 회는 일부 회원국의 지지만으로는 더 이상 혁신적인 제안을 할 수 없는 처지가 되었다. 다시 말하자면, 공동체 발전을 위한 원동력이 되기보다는 전회원국의 승인을 얻어내가 위한 타협적이고 신중한 제안을 하는데 그칠 수 밖에 없었고, 발전은 그만큼 지체될 수 밖에 없었다(후주30) . 덧붙여 말할 것은, 이제 로마조 약에서 언급된 '정치통합'은 사실상 봉쇄되었다는 점이다.
4. EEC의 확대와 유럽공동체(Europea Community)의 설립
4.1 영국과 1960년대의 확대 문제
EEC는 영국의 참여 없이 형성되고 발전하였는데, 그것은 영국이 기본적으로 초국가 원칙을 받아들이려 하지 않았기 때문이었다. 그러나 유럽통합으로 실질적인 발전이 이루어짐에 따라 유럽과 관계에 대한 영국의 구상은 뒤흔들렸다. 1955년 로마조약을 위한 메시나회동이후 영국은 유럽정책을 재검토하지 않을 수 없었다. EDC의 실패 이후, 영국의 대유럽접근은 세 단계로 이루어지는데 그것은 'WEU', '대계획 Grand Design', 그리고 '유럽자유무역연합 EFTA'이다.
영국은 EEC를 위한 토론이 진행중일때 EEC를 포함한 폭넓은 자유무역지대의 창설을 제안하였다. 이것이 '대계획'이다. 당시 영국은 메시나 계획이 EDC처럼 실패할 것으로 보았다. 사실 영국의 제안은 유럽통합을 방해하기 위한 전술이었다. 영국은 6개국을 포함하여 OEEC 국가들을 자신의 견해로 끌어 들일 수 있다고 자신하게 되었다. 그러나 이 자신감은 시대착오였다. 1950년대 초라면 몰라도 영국이 6개국에 자신의 의지를 관철시킬 수 없었다. 영국의 제안은 너무 늦게 나온 것이었다. 1957년 7월 좀 더 폭넓은 자유무역지대를 서립하기 위한 영국의 제안을 협상하기 위해 영국 수상 맥밀란은 모들링을 영국 대표로 임명하였다. 그러나, 모들링위원회가 발족한 1957년 10월에는 이미 로마조약은 돌이킬 수 없는 지점에 이르렀다. 6개국은 영국의 대계획을 대안으로서가 아니라 보충물로서 보았다. 영국의 전략은 공업재화의 자유로운 유통을 위한 자유무역지대를 설립하는 것이었다. 농업은 배제되었다. 영연방과 관계때문이었다. 영국은 유럽과 영연방에서 최상의 입지를 확보하려는 것으로 보였다. EEC는 영국의 제안을 유럽통합에서 퇴보단계로 보았고, 그들은 영국의 제안을 토론하기는 했으나, 결론은 거부였다. 1958년 자유무역지대에 대한 협상은 드골의 프랑스에 의해 갑자기 중단되었다.
모들링제안이 실패로 돌아간 후 1959년에 영국은 오스트리아, 덴마크, 노르웨이, 포루투칼, 스웨덴, 스위스와 함께 유럽자유무역연합(EFTA : European Free Trade Association)을 창설하기로 하였다. EFTA는 EEC와 달리 긴밀한 경제통합을 추구하지 않았다. 그들의 경제적 목표는 회원국 간에 공산품에 대한 관세 인하와 더 나아가 관세 제거에 있었다. 그러나, 그 이상 나아가지 않았다. EFTA는 공동역외관세에 대해서도 언급이 없었다. 공동역외관세는 로마조약의 핵심이다. 1950년대가 끝나자 유럽은 이념적 분열에 이어 또 다시 EEC와 EFTA로 분리되었다(후주31). 두 조직은 따로 각자의 길을 걷게 되었다. 유럽국가들이 통합 또는 재휴의 문제에서 그들의 입장을 명확히 하는데 10년이 걸렸다. 1960년에 EEC회원국들은 최대한의 통합을 추구하고, 나머지 국가들이 정부간 최소한의 연합을 형성하는 선호하는 경향은 당분간 끈질기게 지속될 것으로 보였다.
그러나, 실제로는 오래가지 못했다. 1961년 7월 영국의 맥밀란 수상은 EEC 가입의사를 표명했다. 영국과 깊은 관계를 맺고 있던 덴마크, 아일랜드, 노르웨이도 같이 가입신청을 했다. 영국 자신이 EEC와 세력균형을 위해 설립한 EFTA가 발족한 지 겨우 2년만에 태도를 바꾼 것이다. 영국이 이렇게 태도를 바꾼 이유는 명백하다. EFTA는 영국에게는 너무나 작은 시장이었다. EFTA는 결코 영국의 기대를 충족시켜주지 못한 임시기구였다. EEC가 구축할 관세장벽의 외부에 남아서 입게될 손해는 EFTA로는 도저히 보상받을 수 없는 것이었다. 또한, 미국과 영연방에서 영국의 영향력은 점점 감소추세였다. 미국은 분명하게 EEC에 지지를 보내고 있었고(후주32), 영연방은 영국의 영향력에서 이탈하고 있었다. 분명한 것은 EEC의 계획이 성공하고, 영국이 EEC 밖에 남아 있는 한 영국의 정치적 영향력과 경제적 이익은 계속 감소할 것이었다. 영국이 참가 결정을 늦게 할수록 만족스런 조건을 얻기는 더 어려워지고 회원국에 적응하는 일이 어려워질 것이었다.
영국은 1차 EEC 가입신청서를 1961년 8월 10일 브뤼셀에 제출하였다(후주33). 영국은 영국 농업에 대한 본질적 이익뿐만 아니라 EFTA 국가들과 그리고 영연방과 특별관계를 게속 주장하였다. 영국은 아직 EEC가입에 대한 절대적 의사는 없었고, '필요한 것' 정도로 취급하였다. 이러한 영국의 태도는 EEC회 원국들로부터 진정한 영국의 의도에 대해 의심을 받았다. 베네룩스 3국들은 EEC 내의 프랑스-독일 축에 맞설 수 있는 세력균형으로서 영국가입을 환영하고 있었지만, 유럽통합에 대한 영국의 정책은 변하지 않았다는 의혹이 여전히 남아 있었다. 즉, 영국의 의도가 임시방편적인 편의 추구에서 나왔는지 아닌지에 대한 우려는 아직 완전히 불식되지 않았다. 협상과정에서 영국은 영연방과 EFTA국가들과 관한 특권을 주장했고(후주34), 또 한편으로 농업부문에서 예외적인 특혜를 부여해 달라고 주장했다. 특히 후자는 프랑스를 자극하였다. 결국 영국의 입장은 지원자라기보다는 수혜자가 되려는 인상을 주었기 때문에 EEC 내 회의론자들은 영국의 EEC가입의도에 대해 더욱 강한 의심을 품게 되었다. 결국 영국의 가입은 드골의 거부권 행사로 거부되었다(후주35).
가입신청이 거부된 영국은 당분간 EFTA에 주력했다. 그러나, 영국은 1967년에 또 다시 가입신청을 하게 되었다(후주36). 1967년의 가입신청은 상당히 가능성이 높아졌으나, 이번에도 또 다시 드골의 거부권 행사로 좌절되었다. 드골이 프랑스 대통령으로 재직하고 있는 한, 영국의 가입은 희망사항일 뿐이었다.
4.2 유럽공동체(EC : Europeand Community)
로마조약 체결 이후, 6개국은 EEC가 어떠한 구조적 성격을 지녀야 하는가에 대해 명확한 결론을 내리지 못하고 서로 다른 주장들을 제기하였다. 그런데 1965년의 위기를 해결하면서 공동체는 정부간 협조주의를 향한 방향이 정해졌다. 적어도 EEC는 독립적인 국가의 연합으로 발전해 나가야 하며, 그렇지 않을 경우 발전은 기대하기 어렵게 되었다. 이후 이러한 형태의 공동체에 대한 추구는 1970년대의 발전에 의해 더욱 강화되었다.
경제는 각국간에 서로 밀접히 상호 연관되고, EEC의 역내무역은 1958년 이래로 역외무역에 비하여 거의 3배 가량 늘었다. 그리고 1965년의 위기에도 불구하고 공동체 내에서는 유럽통합에 대해 폭넓은 공감대가 형성되어 있었다. 국제사회에서도 EEC는 6개국의 하나의 공동입장으로 행동하면서 상당한 정도의 대외 협상능력을 보유할 수 있게 되었다. 대표적인 예가 야운데협정과 케네디라운드에서 EEC의 이름으로 협상대표를 파견한 것등이다.
대조적으로 공동체 내의 발전은 그렇게 역동적이지 못했다. 경제통합은 더디게 진행되었고, 정치통 합은 거의 진전이 없었다. 그러나, 미래에 영향을 끼치게될 견고한 기반들이 점진적으로 성립되어 가고 있었다. 대표적인 예가 공동농업정책(CAP)이다. 공동농업정책은 초기부터 제기되어 왔으나, 1968년에 이르러서야 정책의 개요가 받아들여졌다. 그러나, 공동농업정책은 소비자를 무시한 정책임 생산의 안정 화에도 실패하고 가격 상승을 유발하여 모든 부담을 납세자에게 전가하였다는 비난이 끊이지 않앗고, 1970년대초에 이르러 공동체 내에서는 건드려서는 안되는 정책이 되어버렸다. 1973년 이후, 확대된 공 동체 안에서, 특히 영국에 의해 공동농업정책의 존속 여부와 합리화 문제는 계속하여 심각한 논쟁의 주제가 된다.
1965년의 위기가 공동체 내의 기구들을 통해서가 아니라 각국 정책 간의 협상과 타협을 통하여 타 결되었다는 점은 오랫동안 중대한 문제로 부각되었다. 집행위원회는 아직 각료이사회에 앞서 정책 시 행과 의제 제안을 할 수 있는 권한을 가지고 있었으나, 갈수록 중요한 의제는 각국 정부에 의해 제기 되고 시행되는 경향이 나타났다. 이것은 집행위원회의 정치적 결정권이 매우 약해졌음을 의미한다.
1967년 7월, ECSC, EEE, Euratom이 합병되어 유럽공동체(EC : European Communities)로 재편되면서 새로 구성된 집행위원회의 레이의장은 중재자로서 각국의 입장들을 타협시키고, 균형있게 조화시키며, 각국 정부가 받아들일 수 있는 정책만을 수행하였다. 집행위원회는 아직도 초국가적 요소들을 지니고 있어 중요한 영향력을 행사할 잠재력을 가지고 있었으나, 이 잠재력을 현실적 힘으로 만들 수 있는 원 동력이 좀처럼 찾아지지 않았다. 특히 정치적인 결정을 요하는 문제에는 적절한 해결책을 제시하지 못 하였고, 이러한 상황은 공동체가 신속하고 합리적인 미래 지향적인 결정을 내릴 수 있는능력을 갖추지 못하고, 모순으로 가득 차 있다는 것을 의미하였다.
점점 EC내에서 정부간 협조주의가 중요한 성격으로 부각되었다. 프랑스 대통령 퐁피두는 6개국의 정기적인 정상회담을 제안하였다(후주37). 그 첫 회담이 1969년 12월, 헤이그에서 얼렸다. 이 회담을 통해 회원국 확대를 위한 길이 열리게 되었고, 공동체의 정책 발전에 대한 지침이 확립되었으며, 궁극적 목표 인 정치통합에 대한 신념이 재확인되었다. 정부수반들의 회동과 합의를 통하여 공동체의 앞길에 청신호가 주어졌다는 것은 EC를 이끌어 가는 힘이 어디에 있는가를 분명히 한 것이었으며, 1970년대에 전개될 새로운 의사결정 방법에 대한 전조를 보여주게 되었다. 즉, EC의 장래는 정부 수반들의 협조 여하에 달려있다는 것이다. 이것은 EC의 원동력이 초국가주의보다는 민족주의적 힘들의 이해관꼐의 절충을 통해 구해진다는 명제를 성립시켰다. 이후 추진되는 공동정책들은 이렇게 각국 정부들의 타협에 의해 이루어지게 되었다.
헤이그 회담의 목적은 EC를 재충전시킬 뿐만 아니라, EC가 확대된 후에도 정체되거나 본 궤도에 서 이탈하지 않도록 EC를 확고한 토대 위에 올려놓은 것이었다. 이러한 노력은 1972년의 파리 정상회 담과 1973년 코펜하겐 정상회담을 거쳐 완성되었다. 이 기간 중 EC는 정치적 협력을 모색하고 여러 정 치적 목표를 수립하는데 성공을 거두었다. 그러나, 세계경제가 계속 나빠질 전망이었으므로 경제통합이 라는 목표의 달성은 불투명해졌다.
1970년대에 들어와 초강대국들이 긴장완화를 논의할때, 그들은 서유럽의 목소리를 귀담아 뜨지 않 앗다. 그래서 서유럽 각국에게 직접적인 영향을 미칠 수 있는 문제가 그 해당 국가들과 상의도 없이 초강대국들에 의해서 결정될 수 있다는 우려가 끊임없이 제기되었다. EC는 이제 정치통합이라는 최종 목표에 관심을 기울이게 되었다. 그들은 EC 구조 밖에서 각국 간에 정치적 통합을 강화할 수 있는 방 법을 찾았다.
1970년 다비뇽보고서는 외무장관들로 구성되는 정기적인 협의회의 설치를 제안하였다. 보고서에서 제안된 사항은 EC의 제도적 틀밖에서 별도로 실현되었다. 이것은 EC의 장래 발전에 대한 조짐을 보여 주고, 각 나라들의 실질적인 중요성을 반영했다. 즉, 이것은 각 국가가 EC전체를 위히기보다는 각국의 이익을 먼저 생각한다는 것이었다. 이 정치적 협력은 정기적인 정보 교환과 토의를 통하여, 국제정치의 중요한 문제들에 대해 상호 이해를 증진시키고, 각국의 의견을 조화시키며 협력을 촉진하고, 그리고 특 정문제에 대한 공동의 접근을 꾀하는 것을 목표로 하고 있었다. 이 결과 '유럽정치협력(EPC : European Political Cooperation)'이라는 명칭이 탄생되었다.
이와 같이 협력이 진행되면서 다른 나라들은 국제 정치 제도속에서 하나의 중요하고도 단일한 정 치 행위자로서 인식하게 되었다. 이는 또 EC가 점점 국제적 조직과 회담에 단일 대표로 참석할 수 있게 해주었다.
4.3 확대
1969년 드골이 사임하자 영국은 본격적으로 가입을 위한 활동에 들어갔다. 영국의 가입에 대한 결정적 열쇠는 여전히 프랑스가 쥐고 있었다. 새로운 대통령 퐁피두는 아직도 영국의 가입을 달갑게 여기지 않고 있었으나, 공동농업정책을 위한 새로운 재정 충원 제도에 대한 다른 EC국가들의 동의를 받을 수 있다는 계산에서 비롯된 것이었다. 또, 프랑스나 서독 모두 영국을 상대방에 대한 세력균형의 카드로 고려하게 되었다. 이러한 상황속에서 영국은 1972년 1월, 브뤼셀에서 회원 가입 조약에 서명을 하고, 1년 영국은 10여년 간의 인내 끝에 정식으로 EC의 회원국이 되었다. 이와 동시에 아일랜드와 덴마크가 가입하여 EC회원국은 9개국이 되었다. 노르웨이는 심각한 국내 정치분열만 남긴채 가입을 거부하였다.
EC 확대에 따라 EC와 EFTA간에도 특별관계협약이 맺어졌다. 1972년 6월 EC와 EFTA의 16개국은 자유무역지대를 설정하는데 합의를 보았다. 이 협약은 철저한 호혜주의에 입각한 무역협정이었다. 이러 한 조약은 1950년대 후반부터 시작된 서유럽내의 EC와 EFTA 간의 반목을 종식시키는 것이었고, 서유 럽에서 구심점은 EC가 된다는 점을 인정하는 것이었다. 아울러 그들은 장래의 EC 확대를 위한 확고한 기반을 구축하였고, 핀란드와 협정을 제외한 모든 협정들은 상업분야에서 뿐만이 아니라, 여타 분야에 서도 긴밀한 협력이 가능하다는 해석의 여지를 남겨놓았다.
두번째 확대는 1981년에 그리스의 가입으로 이루어졌다. 그리스는 이미 1962년에 준회원국으로 가 입한 상태였으나, 군사정권 기간동안 그 협정은 중지되었다. 1974년 11월 새로운 민간정부가 들어서자 그리스는 정식 회원국으로서 1975년 6월에 EC가입을 신청했다. 그러나, 놀랍게도 집행위원회는 그리스 의 가입신청에 신중해했다. 그리스가 가입함으로써 야기될 경제문제 때문이었다. 집행위원회의 신중함 에 대해 각료이사회는 협상의 조속한 재개를 결정하였다. 그리스의 가입신청과, 포루투칼, 스페인의 가 입신청은 EC에 남북유럽간 경제적 균형 문제를 신중히 고려해야 한다는 점을 상기시켜주는 결과를 낳 았다. 그리스의 가입신청은 매우 순조로운 편이었는데, 갓 태어난 그리스 민주주의를 지키기 위하여 그 리스행정부가 매우 열광적이었기 때문이다. 여기에 EC도 동의하였다. 이것은 스페인과 포루투칼에도 마찬가지로 적용되었다.
스페인과 포루투칼의 가입에 대해서는 영국과 프랑스가 대립하였다. 영국은 EC를 12개국으로 확대 하면서 시장도 넓히고 프랑스의 주도권 약화를 노렸고, 프랑스는 공동체의 첫번재 확장을 마무리부터 짓자고 주장하였다. 그것은 1982년에 시행된 개정 예산 체계를 도입하기 위해 1980년 5월에 체결된 협 약과 영국의 EC예산 기여에 대한 영국 및 여타 EC 회원국들 사이의 격렬한 논쟁이 조속히 해결되어야 한다는 것을 의미했다. 물론 EC 확장으로 인해 프랑스 농업에 야기될 문제점에 대한 걱정이 지스카르 데스텡의 담화문 뒤에 숨어있었다(후주38). 그러나, 그리스의 예처럼, 스페인과 포루투칼도 막 태어난 민주주의를 지키기 위해서 프랑스도 그들의 가입에 동의하지 않을 수 없게 되었다. 1985년, 스페인과 포루투 칼은 EC 가입조약에 서명하였다.
5.경제통화동맹(EMU : Economic and Monetary Uinon)과 정치통합의 추구
5.1 경제통화동맹(EMU : Economic and Monetary Uinon)
1970년대 이후, 유럽통합 노력은 유럽통화제도와 정치통합에 집중되었다. 공동농업정책과 지역정책 등 많은 정책이 수행되었지만, 모든 노력은 유럽통화제도(EMU)로 이어졌으며, 다른 한편에서는 유럽정 치협력(EPC)이 가속화되었다. 공동농업정책, 사회정책, 지역정책등의 문제들은 재정문제로 항상 어려움 을 겪었으며, 그 문제들을 해결하기 위해서는 통합된 통화제도의 필요성을 공유하게 되었다. CAP에 나 타난 재정조달방식의 변화(후주39)는 보다 효과적인 통화기구를 설립할 동기를 부여한 것이다.
1969년 헤이그 정상회담에서 1980년에 경제통화동맹(EMU : Economic and Monetary Uinon)을 창 설하기로 합의를 보았고, 1970년 3월 6일에 모든 회원국들의 중앙은행장들과 협의하여 EMU에 대한 여러 가지 안을 검토할 베르네위원회를 구성하였다. 동년 10월 17일에 제출된 베르네보고서는 EMU 의 실현을 위하여 공동체의 대대적인 개혁을 제안했다. 첫째는 국가차원이 아닌 공동체 차원의 경제 통화정책을 결정할 독립된 유럽중앙결정기구의 창설, 두번째로 미국의 연방화폐 보유시스템을 모델 로 한 공동체 시스템의 중앙은행설치였다.
동년 10월 29일에 각료이사회에 제출된 집행위원회의 제안은 베르너보고서보다 훨씬 신중했지만, 회원국들 사이에 의견대립이 심각했다. 특히 모든 부담을 지기 꺼려하던 서독과 초국가기구 창설에 결사반대였던 프랑스로 인해 대립은 심각해졌다. EMU에 대한 견해가 달라 난항을 거듭하던 협상은 이듬해인 1971년 2월 9일에 가서야 겨우 타협할 수 있었다.
그러나, 어려운 타협에 성공하여 이제 막 실행에 들어가려던 EMU는 석유파동으로 인한 국제적 인 경제불황과 통화위기로 큰 타격을 입게 되었다. 1970년 브레튼우즈 체제의 붕괴로 시작된 국제통 화위기 앞에 EMU를 위한 첫 프로그램은 실행도 해보지 못하고 사라졌다. 미국의 횡포로 빚어진 국 제통화질서의 대혼란으로 가장 큰 피해를 입고 있던 EEC였지만, 서로가 처한 상황의 차이와 유럽 고 유의 통화시스템의 결여로 공동체 차원의 대응이 어려웠다. EEC 국가들은 경제통화연합의 실현이라 는 공동체적 해결책과는 상반되고, 서로 이해관계가 상충하는 국가차원의 정책을 실현함으로써 독자 적인 위기 탈출에 혈안이 되었던 것이다. 통화위기로 크게 흔들린 EEC는 경제통화연합의 실행을 위 해 필요한 그 밖의 다른 분야에 대해서는 관심을 쏟을 수 없었다.
경제통화동맹(EMU : Economic and Monetary Union)은 EC발전을 모색하는 사람들의 핵심 사항이었 다. 통화동맹은 진정한 경제공동체를 이루기 위해 없어서는 안될 가장 기본적인 정책이었다. 또한, 정 치적으로도 통화동맹은 재정정책, 조세의 평준화, 단일경제, 그리고 나아가 단일화폐 등에 대한 초국가 적 결정을 가능하게 해줄 것이었다. 요컨대 이들은 정치통합을 이루는데 필요한 선결 요건들이어서 통 화동맹은 실로 많은 장점을 가졌다. 그러나 경제동맹과 통화동맹 중 어느 것을 첫 단계로 하느냐로 의 견 대립이 발생했다. 1970년 브레턴우즈 체제의 붕괴로 국제환경도이 EMU에 불리하게 돌아가는 상황 속에서, 베르너보고서에도 불구하고 경제동맹과 통화동맹 중 어느 것이 EMU를 향한 첫걸음이 되어야 하는가 하는 문제는 여전히 해결이 안된 채 남게 되었다.
통화위기를 해결하기 위해 'snake'라고 불리우는 소폭변동환율제가 도입되었으나, 이것은 공동체의 운용과 정책에서 결코 효과적으로 시행되지 못했다. 이탈리아는 snake가 실행되는 시점에서 이탈하였 고, 프랑스는 snake에 가입과 탈퇴를 자유롭게 하였다. sanke는 서독을 위시한 어느 정도 통화안정을 이 룰 수 있는 국가들로만 유지되었다. 통화동맹의 문제는 각국간 경제정책의 차이가 컸기 때문이다. 1970 년대 후반에 들어 새로운 변동환율제도에 대한 불신이 증대되었다. 급격한 환율변동의 위험때문이었다. 변동환율제도의 실시와 함께 통화를 운용하는 기관을 설립하는 것이 EC에게 무엇보다도 긴급한 과제가 되었다. 1977년에 이르러 새로 집행위원회 의장이 된 젠킨스에 의해 유럽통화제도(EMS)에 대한 의견이 최초로 제시되었다. EMS는 베르너보고서에서 주창된 완전한 형태의 통화동맹은 아니었으며, 슈 미트, 젠킨스, 프랑스의 데스텡등은 이 제도를 정치연합을 위한 중요한 수단이라고 여기지도 않았다. 그렇지만, EMS는 통화동맹으로 순조롭게 발전했다. EMS는 브레턴우즈체제와 같은 제도를 도입하여 EC를 강화시키는 최초이며 가장 중요한 수단이 되었다.
EMS는 각 회원국 통화와 연계된 '환율조정장치(ERM : exchange rate mechanism)'를 제공하였고, 상 대국 통화에 대한 자국 통화의 시세변동율 허용 한계를 설정하였다. ERM은 각국 화폐와 병행적으로 시행되고 있는 '유럽통화단위(ECU : European Currency Union)'의 설립을 통해 보완되었다. EMU는 1970년대 수준에 비하여 환율 불안정성을 현저히 감소시키는데 성공하였다. ECU는 EC 역내에서 계산 기능을 수행하는 것뿐만 아니라, 역외에서 금융시장을 형성하게 되었다.
중요한 점은 EMS가 공동체를 총괄할 수 있는 영역이 없었다는 점이다. EMS의 설립은 통합으로 가는 여정에서 중요했다. 이것은 각 회원국에 협력정신을 고취하였다. 그렇지만, EMS는 회원국들의 정 치적 타협과 경제적 필요로 생겨난 것이었다. 완전한 형태의 통화동맹이 되기 위해서는 EC가 공동통화 정책을 수립하는 일뿐만 아니라, 단일화폐와 중앙은행을 설립하는 일까지 고려해야 하나, 이것의 실현 을 국가주권과 직접 충돌하는 일이었다. EMS는 국가 주권에 영향을 미친다고 인식하였기 때문에 이에 대한 정치적 논쟁이 오히려 더욱 중요한 사안이 되었다고 볼 수도 있다. EC는 1989년에 가서야 이 문 제를 신중히 검토하게 되었고, 유럽이사회는 이 문제와 관련한 들로르위원회의 보고서를 수용하였다. 이 사실은 EMS의 한계를 넘어선 결정적인 조치를 의미했다.
5.2 정치통합의 추구
1970년대에 들어 EC의 활동은 경직되었다. 세계 경제는 전반적으로 불경기였으며, EC의 각 회원국 은 인플레이션과 실업의 증가에 따라 장기적인 경제불황을 겪어야 했다. 이러한 상황에 부딪혀 EC는 정치적 협력을 더욱 긴밀히 하게 되었다. EC의 확대로 의사결정이 어려워지고 어두운 경제 여건을 고 려해 볼 때 특히 EPC에서와 같은 그들의 단결력은 매우 신뢰할 만한 것이었다.
EMS 제도 자체는 정치적 대의를 발전시키지 못했다. 그러나, EMS는 정치협력의 궁극적 지향점이 었고, 따라서 EC는 정치적 통합의 개념을 유지할 수 있었다. 국제적 차원에서 EC는 꾸준히 위상을 신 장시켜 나갔다. 즉, EC는 다른 국가들과 공식적 관계를 체결하고, EPC를 통해서 중요한 활동을 수행하 며 성장을 거듭하였
목차 1. 유럽통합 운동의 역사적 기원과 배경 1.1 유럽통합운동의 역사적 기원과 배경 1.2 미국의 대외정책과 유럽경제협력기구(OEEC) 2. 유럽석탄철강공동체(ECSC)의 시대 2.1 유럽석탄철강공동체 (ECSC : European Coal and Steel Community) 2.2 유럽방위공동체와 유럽정치공동체 3. 유럽경제공동체(EEC : European Economy Community)와 1965년의 위기 3.1 드골과 1965년의 위기 3.2 위기의 해결과 공동체의 변화 4. EEC의 확대와 유럽공동체(Europea Community)의 설립 4.1 영국과 1960년대의 확대 문제 4.2 유럽공동체(EC : Europeand Community) 4.3 확대 5. 경제통화동맹(EMU : Economic and Monetary Uinon)과 정치통합의 추구 5.1 경제통화동맹(EMU : Economic and Monetary Uinon) 5.2 정치통합의 추구 6. 1992년 - 마스트리히트조약과 유럽연합(European Union) |
1. 유럽통합 운동의 역사적 기원과 배경
1.1 유럽통합운동의 역사적 기원과 배경
일반적으로 우리가 유럽통합운동으로 알고 있는 운동은 2차대전 이후에 시작되었다고 볼 수 있다. 유럽통합사상이 20세기 중반에 갑자기 발생한 것은 물론 아니다. 이미 그것은 수백 년의 역사를 가지고 있으며(후주1), 18, 19세기의 많은 지식인들이 이미 유럽통합사상을 전개한 바 있으나(후주2), 본격적인 유럽통합운동은 2차대전 이후에 시작되었다.
10세기 이전 유럽은 그리스-로마라고 하는 제국, 그리고 그 뒤를 이은 프랑크 왕국의 존재로 하나의 정치적 통일체를 이루고 있었다고 할 수 있다. 그러나, 10세기에 프랑크 왕국이 3분되면서 유럽의 정치적 통일은 깨지고(후주3), 이후 분할과 이질화가 심화되었다. 지난 1000년 동안 유럽사는 전쟁의 시대였고, 전쟁이 유럽에 가지고 온 피해는 심각한 것이었다. 이것은 반대로 평화에 대한 열망을 더욱 고조시키는 결과를 가져오기도 했다. 칸트의 영구평화론이 대표적인 예이다. 그러나, 유럽의 역사가 곧바로 세계의 역사로 인식되었던 시대에 서로의 이해가 상반되는 국가들로 구성된 유럽의 평화안이라는 것은 지배와 종속의 관계였거나 강대국들간 힘의 균형을 통한 평화 유지라는 매우 위태로운 상황적 대안이 고작이었다.
2차대전 중에 나치에 대항한 저항 투사들이 전쟁때부터 그들의 통합운동을 바로 이러한 전통과 관점에서 시작하였다(후주4). 베스트팔렌조약 이후 300여 년 간 유럽세계를 지배해 온 근대 민족국가 체제는 더 이상 유럽인의 안정과 번영을 책임질 수 없는 것으로 보였다. 파괴된 유럽을 재건하면서 저항운동가들은 통합된 유럽이라는 사상을 설파하였다. 그러나, 그들의 이상은 단번에 실현될 수 없었다. 그들이 꿈꾸었던 '유럽연합'은 전쟁의 엄청난 피해로 야기된 경제난 극복이라는 현실적인 과제 앞에 수그러들지 않을 수 없었다. 전쟁은 엄청난 물적·인적 손실을 초래했으며, 따라서 경제재건이 유럽연합 건설 계획보다 우선권을 갖게 되는 것은 불가피한 일로 보였다. 유권자들을 신경쓸 수밖에 없었던 기성 정치인들이 다시 정권을 장악한 것도 그 한 요인으로도 볼 수 있을 것이다.
2차 대전 종전 후 저항운동가들에 의해 주도된 통합운동은 여러 가지 한계와 장벽으로 인해 실패로 돌아갔다. 그러나, 사정은 전과는 달랐다(후주5). 통합론자들의 로비 활동은 전처럼 적극적이지는 않았으나, 많은 정치인들이 여기에 관심을 보이고 있었다. 또한 일부 사람들은 좀더 기능적인 접근 방식을 추구하기 시작하였다. 세계경제에서 축소된 유럽의 역할, 미국의 지배적인 경제력, 소련과 공산주의에 대한 공포, 독일 재건문제, 집단적 유럽협력에 대한 미국의 압력, 유럽 각국의 경제적 어려움 등이 중요 현안으로 제기되었고, 이것을 해결하기 위해 유럽인들은 새로운 형태의 협조체제를 구축하는 것을 모색하기 시작했다.
'유럽인들의 협조체제'라 하여도 그것은 미국의 지원 없이는 사실상 추진하기란 힘들었다. 2차대전 직후유럽 각국은 전시경제체제의 평시체제로 전환과 전쟁피해 복구라는 두 가지 긴급한 과제 앞에서 새로운 적 소련과, 그리고 소련의 위성국가들과 또 다른 전쟁(이것을 우리는 냉전Cold War라고 부른다)을 펼쳐야 했다. 이 과정에서 유럽은 강력한 영향력을 발휘하고 있던 미국에 절대적으로 의존할 수 밖에 없었다. 만일, 미국이 자국의 이익을 위해서 유럽의 새로운 협조체제를 방해한다면, 그들의 새로운 노력은 물거품으로 돌아갈 가능성이 있었다. 미국의 지배적인 경제력을 경계하면서도 미국에 의존할 수 밖에 없는 절박한 상황이었던 것이다. 여기서 잠시 미국의 대외정책에 대해 알아보는 것이 이해를 위해 좋을 것이다. 그리고 그것은 이후에도 유럽연합의 발전과정에서 야기되는 여러 가지 문제에 대해 상당한 영향력을 발휘하게 된다.
1.2 미국의 대외정책과 유럽경제협력기구(OEEC)
미국은 전쟁이 끝난 후 새롭게 형성된 국제연합과 유럽 전승국들과 함께 '세력범위정책'에서 폭넓게 협력하고자 했다. 독일을 공동으로 감시하는 것도 물론 포함되어 있었다. 그러나 1947년에 이르러 미국은 소련과 더 이상 협조가 불가능하다는 것을 깨닫게 되었다.
2차대전후 유럽에는 약화된 영국과 프랑스, 그리고 패전으로 몰락한 독일로 인해 힘의 공백이 생겼고, 미국은 이 힘의 공백을 메우고 자신의 영향력을 계속 확대하기를 원한다면 유럽에서 그들의 존재를 확고하게 할 조치를 취해야 했다. 힘의 측면에서 2차 세계 대전이 준 명백한 영향은 미국과 소련이 그들 스스로에 의해 다른 국가들을 훨씬 능가하는 범주의 초강국으로 등장했다는 것이다. 게다가 1차대전 종전때와 달리 승자간에 이념적 갈등이 심했다(후주6). 특히 1950년 6월 25일에 발발한 한국전쟁은 더욱 서유럽통합의 필요성을 절감하게 되는 계기가 되었고, 미국의 소련과 공산주의에 대해 더욱 강경한 태도를 취하게 되는 계기가 되었다.
이때부터 미국은 서유럽 통합을 소련봉쇄정책의 일환으로 간주, 서유럽통합운동에 결정적인 영향을 끼치게 되었다. 이것은 소련의 유럽공산화정책에 대해 두려워하던 서유럽인들의 요구와 압력에 기인한 것이기도 하였다. 미국은 마음에 내키지는 않았으나, 이제 단호하고 일관성있게 유럽협력을 강조하게 되었고, 유럽문제에 더 깊숙이 간여하게 되었다. 그리스 내전을 계기로 미국은 유럽문제에 깊숙이 개입하게 되었으며, 이 과정에서 미국은 '트루만 독트린'과 저 유명한 'Marshall Plan'(후주7)을 발표하게 된다.
트루만 독트린으로 미국은 유럽문제에 적극 개입할 것임을 천명했다고 보면, 마샬 플랜은 실제적인 방법이었다고 할 수 있다(후주8). 전략적·경제적 계획이었던 마샬 플랜에서 중요한 점은, 마샬플랜을 통해 미국이 유럽국가들과 경제협력체 안에서 긴밀하게 협력하게 되었다는 것이다. 이것은 유럽국가들에게 귀중한 경험이 되었는데, 유럽통합운동은 이런 경험으로 인해 획기적으로 발전할 수 있었다. 원조는 1948년부터 시작되었는데, 이때 이 원조는 트루먼대통령에 의해 표현된 정치적 의도에 대한 경제적 보충이었다는 사실이 명백히 드러나게 되었다. 마샬플랜은 서유럽을 소련과 공산주의에 대항할 이데올로기적 인 동맹체로 조직하는데 초점을 맞추고 있었던 것이다.
이러한 목적으로 추진된 마샬플랜의 효과적인 수행을 위하여 '유럽경제협력기구(OEEC : Organization for European Economic Cooperation)가 수립되었다. 이것은 전후 초기에 서유럽정부들이 수용한 일련의 서로 연관된 의무들 중의 한 부분이자 유럽통합사의 한 부분이다. OEEC에서 우선 시급한 과제는 OEEC회원국들에게 미국의 원조를 효율적으로 배분하는 일이었다. 일단 그 문제는 해결되었으나, 이 기구 내에서 서유럽 국가들의 협력 수준은 원래 의도하였던 정도에는 미치지 못하는 것으로 나타났다. OEEC는 본질적으로 유럽통합을 위한 기반 조직이 아니라 정부간 협력기구로 남았다.
대표적인 예로 OEEC의 각료위원회를 들 수 있다. OEEC는 만족스러운 임무 수행을 위해 각료위원회(Council of Ministers)를 구성하였는데, 각료위원회의 결정은 구속력을 가졌다. 그러나, 그 구속력은 초국가적인 권위가 없었다. 만장일치로 합의를 보았을 때에만 구속력이 실현될 수 있었는데, 모든 안건에서 만장일치는 사실상 불가능했기 때문이었다. 각 회원국은 모든 사안에 대해 OEEC의 제안을 거부하거나 무시함으로써 또는 자국의 특수상황에 대한 이해를 구함으로써 독자적인 길을 추구할 수 있었다.
이론적으로 볼 때 OEEC는 많은 것을 성취할 수 없었다. OEEC는 미국이 원했던 포괄적인 유럽재건계획을 발전시킬 수가 없었다. OEEC는 주로 GATT와 협력하면서 관세장벽을 낮추는 등의 일부 중요한 분야에서 자유화의 성과를 얻을 수는 있었다. 그렇다고 전부가 다 해결된 것은 아니었다. OEEC는 해결하기 쉬운 문제, 즉, 장기적 문제보다 단기적 문제에 더 주력하였고, 결국 OEEC의 업무는 초국가적인 유럽통합을 원하는 연방주의자들의 요구에 크게 부응하지 못했다. 1950년대의 유럽공동체 창설자들은 이 OEEC의 경험에서 중요한 교훈을 배웠다. 이 교훈이란 경제협력같은 기능적인 협력을 강화시키면서 점차 경제통합 그리고 정치통합까지도 이루어 낼 수 있다는 신념이었다.
1940년대 말 이후 유럽통합에 대한 열정은 높아져갔다. 그러나, 각국마다 입장은 달랐다. 영국은 우선 거의 무관심했다. 그들은 미국과 영연방과 관계에 더 집중했으며, 단지 정부간 협력체 외에는 유럽통합에 무관심했다. 그들은 단지 협력만을 바랄 뿐이었다(후주9). 이에 비해 독일은 유럽통합에 매우 적극적이었다. 서유럽으로 통합만이 독일의 주권을 회복하고, 이웃 국가들과 동등한 자격으로 독일을 재건시킬 수 있다는 아데나워의 신념때문이었다(후주10). 프랑스는 처 음부터 유럽통합을 주도했다. 프랑스는 유럽통합을 유럽 안에서 프랑스의 영향력을 확대할 수 있으며, 또한 독일을 효과적으로 통제할 수 있는 수단으로 생각하기 시작했다.
1940년대말에 성립된 유럽각의(The Council of Europe)와 유럽총회(European Assembly)는 초국가주의와 국가협력을 추구하는 국가간에 서로 다른 입장을 확인시켜준 계기가 되었다. 이 두 기구는 제대로 운용되지 않았는데, 이것은 본질적으로 유럽의 장래모습에 대한 이해대립때문이었다. 대륙의 유럽주의자들은 영국과 타협할 자세는 되어 있었으나, 영국은 그럴 의사가 별로 없었다. 문제는 영국과 북유럽국가들이 단지 전통적인 정부간 협력의 형태만을 바라고 있었던 반면, 프랑스, 이탈리아, 독일, 베네룩스 3국들은 초국가적인 공동의 정치적 제도 발전에 관심을 가지고 있었다는 점이다. 이렇게 서로 다른 생각을 하고 있던 國家群으로 구성되어 있던 유럽각의와 유럽총회는 조만간 무너질 수 밖에 없는 근본적인 취약성을 안고 있다고 하겠다.
이에 대륙의 6개국은 실제적인 새로운 유럽통합의 길을 걷게된다. 1950년 5월 슈만플랜의 발표를 계기로 유럽통합 운동은 보다 협소한 부문에서 단지 6개국만이 참가하는 형태로 시작되었다. 급진적인 이상보다 그들은 가능한 범위 내에서 실질적인 협력을 바탕으로 하여 점진적으로 초국가주의 통합을 이루어내고자 하는 기능주의적인 통합방식을 채택하게 된 것이다.
2. 유럽석탄철강공동체(ECSC : European Coal and Steel Community)
2.1 유럽석탄철강공동체 (ECSC : European Coal and Steel Community)
기능주의적 통합방식의 첫 출발은 1950년 5월 9일, 프랑스 외무장관 폴 슈망이 이른바 슈망플랜을 발표하면서 시작되었다. 슈망은 서유럽의 석탄과 철강 자원을 모든 관련국가들과 새로운 초국가적 정부가 공동 행동을 취함으로써 공동 출자되고 관리되어야 한다고 주장하였다. 구체적으로 그것은 중공업 분야에서 모든 관세를 점진적으로 철페하려는 목적을 포함하고 있었고, 궁극적으로 정치공동체로 향하는 첫 단계로 간주되었다(후주11). 이러한 점에서 슈망플랜은 석탄과 철강생상의 단순한 협력 이상의 의미를 갖고 있다고 할 것이다(후주12). 슈망의 이 제안에 유럽통합에 적극적이었던 서독, 이탈리아, 네덜란드, 벨기에, 룩셈부르크가 동조하였다(후주13). 그러나, 많은 사람들이 초국가적 정부의 창출에는 열성적으로 지지하면서도 그 초국가적 기구가 얼마나 많은 권력을 가질 것인가에 대해서는 아직도 불안해 하고 있었다. 결국, 새로운 초국가적인 조직안에서 참가국들의 이익을 대표할 어떤 권위 있는 기구가 있어야 한다는 초국가주의와는 대립되는 제안이 나오기에 이르렀다.
그런 제안이 나오기는 했지만, 영국은 여전히 무관심했다. 영국은 초국가적 정부의 원칙 자체를 받아들일 수가 없었었다. 영국은 노동당이나 보수당 모두 유럽대륙국가들의 초국가적 공동체 구성에 참여할 의사가 없었다. 적극적인 방해 시도를 벌이지는 않았으나, 그냥 무관심했다. 덴마크 등 북유럽국가들도 영국을 따랐다(후주14). 6개국은 오랜 토론과 협상 과정을 거쳐 경제적으로는 공동시장을 형성하고, 정치적으로는 초구가적 기구의 틀을 창출하자는 데 의견 일치를 보았고(후주15), 1951년 4월 18일 조약은 서명되었다. 이 조약을 우리는 빠리조약 또는 ECSC조약으로 부른다. 파리조약은 각국에서 반대에 부딪혔지만, 비준에 성공하였고, ECSC는 1952년 7월부터 본격적인 가동에 들어간다.
ECSC조약의 일반적인 목표는 석탄과 철강의 공동시장 형성을 통해 회원국들의 경제 성장, 고용 증대, 그리고 향상된 생활 수준을 달성하는 것이었다. 그리고 ECSC는 우선 관세와 다른 무역제한 조처를 제거해야 했고, 그래야만 자유로운 공동시장을 설립하려는 계획이 추진될 수 있었다. 이러한 업무를 수행하기 위해 ECSC는 몇 개의 기구를 설치하였다. 최고관청, 공동의회, 전문각료이사회, 유럽재판소 등이다. 조약의 입안자들은 최종적으로 ECSC의 구조를 법의 지배 안에 뿌리내리게 함으로써 유럽통합을 위해 전체적으로 하나의 중요한 개념을 도입하였다.
초기 ECSC는 여론을 도외시함으로써 유럽인의 이상이 확대될 수 있는 기반이 약해지는 것을 피하기 위해 조심스럽게 행동했고, 각국 정부들이 인기없는 결정사항들을 ECSC에 떠넘겼기 때문에 이러한 관행은 더욱 심해졌다. 이러한 태도는 조약의 모호성(후주16)과 더불어 ECSC의 발전을 더디게 하였다. 6개국 상호 무역이 ECSC 설립이후 많은 성장을 한 것은 사실이나, 이것이 서유럽의 경제발전에 기인한 것인 지, 아니면 ECSC 덕분인지 명확하지 않다.
ECSC의 어려움은 근본적으로 정치적인 것이었다. 비록 6개국이 초국가적 기구의 설립에 열성적이 었지만, 여전히 주권--전체가 아닌 일부라도--을 이양한다는 것에 불안감을 가지고 있었던 것이다(후주17) . ECSC는 새로운 경제 질서를 수립하는 일에 용감하게 전념할 수 없었다. 각국의 반대와 비타협적 태도와 싸워야 했으며, 각 국가간에 상이한 국내정책들과 차이점들과도 싸워야 했다. 實例로 1955년까지 벨기에의 석탄과 이탈리아의 철강은 국가의 보호를 받았으며, 차별적인 석탄 수입을 내용으로 하는 프랑스의 수입허가제에 ECSC가 승리를 거둔 것은 1961년이었다. 이러한 어려움에도 불구하고 ECSC는 다 소간 성공을 거두었다. 전체적으로 ECSC의 시도들은 과도기간(후주18)이 끝날때까지 많은 제한적인 관행들을 제거함으로써 경제적인 경쟁력의 토대를 강화했다. 또, ECSC는 노후한 석탄·철강 공장에 대한 경제적 쇠퇴의 부담을 완화시키기 위해 노력했다.
그러나, 공동의 목적을 위해 각국의 이익을 무시함으로써 회원국들의 불만이 가중되었고, 초국가기구의 한계성이 1959년에 명확히 드러났다. 그 직접적 원인은 따뜻한 겨울과 완만한 경제성장으로 인해 초래된 막대한 잉여석탄에 ECSC가 별다른 조치를 취하지 않았기 때문이다. 회원국들은 ECSC국가들을 포함하여 석탄수입을 제한하는 조치를 취했고, 이 때문에 공동시장이라는 ECSC의 목표가 흔들리게 되었다. 그러한 위기를 해결하기 위해 설립된 초국가기구가 해결하지 못함으로써 ECSC는 권위에 손상을 입게 되었고, 유럽통합이라는 이상이 성취되기 위해서는 단일 경제부문에서 조차 행동을 조화시키는 것이 대단히 어렵다는 것을 보여주게 되었다. 1959년의 공동체 위기는 앞으로 계속 나타날, 그리고 제기될 유럽통합운동의 어려움의 전조였다.
경제적 위기가 ECSC의 권위를 손상시켰지만, ECSC는 단순한 경제기구가 아니었다. 그것은 최종적으로 정치통합을 실현하게 될 부문통합의 첫번째 구성단위였다. ECSC는 표면상 정치적인 측면에서는 많은 것을 달성하지는 않았다. 초국가주의 실현을 위한 여론을 조성하지도 않았으며, 각국 정부와 의회에 대해 명확한 권위를 확립한 것도 아니었다. 그럼에도 불구하고 ECSC는 유럽통합을 향한 기동력을 창출해냈고, 존재한다는 사실 그 자체만으로도 통합논쟁을 촉진시킬 수 있었다. 유럽재판소의 경우에는 별로 알려지지 않았으나, 미래를 위한 기초를 탄탄히 잡아놓았으며, 여타 공동체의 발전을 자극했다.
ECSC의 설립동기로서 중요한 사항은 회원국들 사이에 상호신뢰의 분위기를 창출했다는 것이다. 이것은 특히 서독과 프랑스의 화해를 의미했다(후주19). 이러한 분위기 속에서 특정문제들을 함께 토론하고 해결하며 협력을 강화하고, 이에 기반하여 다른 문제에도 협력을 확대하면서 점진적 통합을 이루는 기능주의적 방법이 모색되었다. ECSC의 공헌도는 무엇보다도 회원국들의 지도자들 사이에 상호 신뢰의 분위기를 확립한 데 있었다. 그 결과 많은 논쟁을 치루면서도 결코 공동체를 떠날 생각을 하는 지도자는 없었다.
2.2 유럽방위공동체와 유럽정치공동체
Paris조약이 체결되고 나서 이와 비슷한 계획을 도모하는 여러 사상들이 출현하게 되었다. 그러나 이런 사상들은 ECSC에 기원한 것은 아니었고, 주로 유럽각의와 OEEC에 의해 촉진되었다. 그런 예로 본느푸계획으로 알려진 '유럽운송공동체', 농업부문의 플링린계획 등이 있으나 어떤 실질적인 결과를 이끌어내지는 못했다. ECSC의 초기 경험을 바탕으로 일부 사람들은 부문별 통합전략보다 전체 경제의 통합을 주장하기 시작했다. 그러나, 유럽통합을 위한 새로운 관심의 초점은 경제부문이 아닌 방위정책 문제에 모아졌다.
공동방위정책이 제기된 계기는 한국전쟁이었다. 미국은 점증하는 소련의 위협에 대응하여 서독의 재무장을 주장했다. 서독 역시 민주주의라는 거대한 임무에 서독 대중을 참여시키는 방법은 그들에게 서유럽 방어의 책임을 지우는 것이라면서 서독 재무장을 지지했다. 프랑스를 포함한 이웃 국가들은 심각한 딜레마에 빠지게 되었다. 현실적으로 서독이 재무장해야 한다는 필요성에는 공감하고 있었고, 동시에 미국의 압력을 뿌리칠 수 없는 것이 당시 유럽이었다. 그러나 동시에 그들은 과거 독일에 대한 두려움을 여전히 떨쳐버릴 수 없었다. 이러한 딜레마를 해결하기 위한 고육지책으로 프랑스가 들고 나온 것이 플레뱅 플랜이라고 알려진 유럽방위공동체(EDC : European Defese Community)였으며, EDC의 성공을 위해 공동의 외교정책을 주관할 유럽정치공동체(EPC : European Political Community)가 뒤에 제안되었다.
이 계획에 영국과 북유럽국가들이 불참을 공식화함으로써 EDC계획은 ECSC의 6개국에 한정되었다. 이것은 '서유럽의 공동방위'라고 하는 위상이 약화됨을 의미한다. EDC계획에 함축된 바는 ECSC의 것보다 더욱 커서 초국가주의적 통합에 한발 다가선 것처럼 보였다. 그러나, ECSC와 EDC는 달랐다. 특히 중요한 점은 EDC에서 회원국들은 동등한 관계가 아니었다는 점이다. 문제의 초점은 서독이었다.
EDC조약에 따르면, 서독은 군대를 가질 수는 있으나, 모든 서독군의 지휘는 통합 지휘부에 넘겨야한 반면, 기타 회원국은 단지 군대의 일부만을 할당하면 되도록 되어 있었던 것이다. 이 점은 설령 EDC계획이 성사되었다고 할지라도 서독이 가만히 두었을지는 의심스러운 대목이다. 아뭏튼 여러 가지 부가의정서와 관련하여 이 조약을 대하는 프랑스의 태도는 점점 의구심을 사게 되었다. 소련보다 독일에 대한 프랑스의 안보를 보장하려는 책동으로 보였던 것이다.
EDC계획이 지지부진한 가운데 서독 수상 아데나우어는 통합된 외교정책이 존재하지 않는 가운데 통합유럽군을 창설한다는 것은 비합리적이라고 지적하였다. 통합주의자들에게 새로운 활력이 불여넣어졌다. 그들은 새로 통합된 외교정책을 수행할 EPC계획을 들고나왔다. 이로써 정치통합에 한발짝 더 다가선 것처럼 보였다. 그러나, EPC계획은 EDC계획을 보완하는 것으로 EPC의 성공여부는 EDC계획이 성공하느냐에 달려 있었던 문제였다. 그리고, EDC계획은 프랑스 의회의 비준여하에 달려있었다.
프랑스가 EDC계획을 진심을 지지했던 것은 아니었다. 단지 전통적인 프랑스의 두려움을 반영했을 따름이었다. EDC의 주목적은 서독 재무장의 저지였다. 미국이 압력을 가하고, 서독과 베네룩스 3국이 조약을 비준한 가운데, 프랑스 의회는 조약 비준을 거부하였다. EDC계획은 실패로 돌아갔고, 따라서 EPC계획도 사장되었다 (후주20).
이로 인해 통합운동에 가해진 피해는 심각했다. ECSC만이 살아남았고, 다시 사람들은 부문별 통합에 관심을 모았다. EDC 및 EPC의 좌절로 야기된 문제는 역시 방위문제였다. 그 대안으로 1948년에 체결된 브뤼셀조약이 확대되어 서유럽동맹(WEU : Western Europan Union)이 결성되었다(후주21). 그러나, WEU는 단지 정부간 협력체에 지나지 않았으며, 1980년대에 재생될 수 있을 정도로 미약한 존재였다.
EDC와 EPC계획의 실패로 통합주의자들은 크게 낙담하였으나, 그들의 꿈을 완전히 포기한 것은 아 니었다. 모든 회원국들의 동의 없이는 어떠한 진전도 이룰 수 없는 OEEC의 제한성과 당시 국제 무역 형태는 통합의 명분과 폭넓은 경제접근의 필요성을 제기하였고, 그 필요성은 1955년의 메시나회동과 1957년의 로마조약을 거쳐 새로운 공동시장을 창설하고자 하는 노력으로 나타났다.
3.유럽경제공동체(EEC : European Economy Community)와 1965년의 위기
로마조약 입안자들이 발전시키고자 노력했던 유럽통합의 목표는 경제통합을 수단으로 한 정치통합 이었다. ECSC와 같은 부문별 접근방식은 많은 문제점을 노출시켰다. ECSC는 복합산업경제의 한 부문 인 석탄과 철강산업부문에서만 통합노력을 기울이고 있었다. 그리하여 타경제분야로부터 고립된 가운 데 통합의 궁극적 목적은 달성될 수 없었다. 원자력공동체인 Euratom은 이러한 부문별 접근방식을 통 한 통합이 얼마나 어려운 것인가를 재확인할 수 있게 해주었다.
로마조약으로 탄생한 유럽경제공동체(EEC : European Economy Community) 역시 문제점을 안고 있었으나, 어느 정도 힘과 유연성을 지니고 있었다. 6개국은 장기적 안목에서 통합기구를 추구함으로써 OEEC와 경제적 이해충돌을 피할 수 있으리라고 낙관했다. 단기적인 안목에서는 통합추진은 6개국의 대내외적 정치·경제적 요인들의 연관 속에 이루어지게 되었다. EEC는 가능한 더욱 많은 이익집단과 단체들을 수용할 수 있도록 경제적 이해관계의 발전을 통한 정치적 목적의 달성을 꾀하였다.
EEC가 당면한 일반적인 목적은 로마조약에 규정된 대로, "공동시장을 창설하고, 회원국들의 경제정책을 발전적으로 근접시킴으로써 공동체를 통하여 경제활동의 조화로운 발전을 도모하고, 지속적이고 균형을 갖춘 경제성장, 안전성의 증대, 생활수준 향상의 가속화, 그리고 회원국 내의 밀접한 결속을 증진시킨다" 였다. 이러한 목적들이 경제적 측면을 강조한 것이기는 하나 정치적 목적이 배후에 깔려 있었다. 필연적으로 로마조약은 매우 방대해질 수 밖에 없었다. 그러나, 구체적 내용이 없이 일반적인 원칙만을 공표함으로써 관점에 따라 해석이 다를 수 있는 모호함이 있었다. 이러한 모호함은 훗날 심가한 논쟁을 야기하게 되었다.
EEC초기에는 경제발전이 순조롭게 이루어졌다. EEC 성립과 초기의 발전은 우호적인 정치적, 경제적 환경에 의해 고무되었다고 할 수 있다. 1957년이후 몇년 동안 EEC발전에 대해 EEC의 결성을 지원한 모든 사람들은 만족했다. 역외국가들은 이러한 점에 주목하였고, 성공적으로 운용된다고 생각하였다. 그리스와 터키가 1959년에 준회원국 가입신청을 했고, 1961년에는 영국이 자세를 바꾸어 가입신청을 하는 상황이 되었다. EEC는 서유럽 통합의 중심기구가 되어갔으며, 현대 서유럽사는 EEC의 활동과 그 활동에 대한 다른 국가들의 반응이 주요 내용이 되었다. 그러나, EEC의 앞날이 결코 순조로운 것은 아니었다.
EEC발족 후, 10년을 일종의 황금기로 보는 것은 너무 단순화된 시각이고, 이때까지 EEC가 너무 느리게 움직였다는 것이 더 정확한 판단일 것이다. 그러나, 아뭏튼 EEC는 성공하는 것처럼 보였고, EEC의 목적이 달성되어가자 점차 회원국들 사이에 의견대립이 확연하게 나타나기 시작했다. 이 의견대립은 1965년 이른바 '빈 의자 empty chair'위기로 그 절정에 달했는데, 드골의 프랑스와 여타 5개국간의 로마조약의 해석을 둘러싼 대립이었다.
3.1 드골과 1965년의 위기
1958년 5∼6월에 발생한 프랑스의 정치 위기는 드골이 정계에 복귀하는 계기가 되었다. 드골의 정계복귀는 프랑스 국내 정치의 변화와 더불어 유럽통합의 과정에 엄청난 회오리 바람을 몰고 왔다. 그것이 1965년의 '빈 의자'위기로 대표되는 공동체의 위기이다. 표면상 1965년의 위기는 공동농업정책(CAP)와 그것과 관련된 공동체의 제정문제에 대한 프랑스(정확하게는 드골)와 여타 5개국의 충돌이었다. 그 이면에는 '초국가주의에 입각한 통합'과 '국가연합의 유럽'이라는 두 사상의 대립이 있었다.
드골은 '국가중심의 유럽'과 '유럽인의 유럽', 즉 미국을 배제한 유럽국가들로만 구성된 유럽을 지향했다. 드골은 그의 관점에 따라 유럽의 정치협력을 제안하였다. 정치협력의 필요성은 다른 5개국도 절감하고 있었다. 그러나, 어떻게 하느냐가 문제였다. 즉, NATO 차원에서 할 것인가, 아니면 순수히 유럽차원에서 할 것인가 하는 문제였다. 후자를 선택할 경우 드골의 구상대로 미국과 소련 사이에서 유럽이 제 3의 블록을 형성한다는 것인데, 유럽은 그럴만한 힘과 수단을 갖지 못했다. 프랑스를 제외한 여타 5개국은 초국가적 유럽기구를 통한 유럽과 미국의 원조와 방위참여가 보장되는 NATO내에서 정치협력으로 기울어 있었다. 대립은 피할 수 없게 되었다.
1960년 드골은 정치통합을 다른 회원국들에게 제안하였고, 드골의 제안을 연구하기 위해 푸셰위원회가 조직되었다. 1961년 11월, 푸셰위원회는 '국가연합 union of states'을 설립하기 위한 초안을 작성했다. 초안은 4가지 제안을 포함하고 있었다. 첫째, 정부수뇌 또는 외상들이 정기적으로 모여 만장일치로 의사 결정을 한다. 둘째 파리에 주둔하는 상임사무국 또한 각국의 외무부 고위 관료로 구성하여 정부 간 협조의 성격을 띠게 한다. 셋째, 외교, 방위, 상업, 문화 분야의 정책을 보호하기 위한 네 개의 상임 정부간 위원회를 가진다. 넷째, 유럽의원총회의 의원들은 각국의 의회에 의해 임명된다는 것이었다. 1962년 1월 18일, 푸쉐플랜 개정안이 제출되었다. 개정안에서는 핵섬적인 부분이 삭제되거나 수정되었다. 전문에 들어있던 NATO와 관계설정에 대한 내용 삭제, 유럽이사회의 경제 분야로 권한 확대, 그리고 신규 가입의 만장일치 허가제(후주22) 등이다.
드골이 구상하는 유럽이란 결국 현존하는 공동체의 역할을 하향조정하고, 공동체에서 모든 초국가적 성격을 없애며, NATO의 체계를 뒤흔들어놓으려는 의도로 해석되었다. 한마디로 기존의 공동체 기구들의 존재와 운영에 커다란 위협이 되리란 것이었다(후주23) 종국에는 공동체를 정부 간 협력기구로 재편할 의도를 드러낸 것이었다.
드골의 이러한 구상에 대해 다른 5개국들, 특히 서독과 이탈리아는 EEC와 NATO를 약화시킬지도 모른다고 두려워했으며, 프랑스의 의도에 대해 의구심을 갖고 푸셰계획에 반대하였다. 이 시기에는 영국의 가입문제가 함께 걸려 있었는데, 베네룩스 3국들은 이 계획에 대한 논의를 영국 가입이 해결될 때까지 연기해야 한다고 주장했다. 그들은 EEC내의 세력 균형을 위해 영국 가입을 희망하고 있었다. 4월말, 푸셰계획은 협상이 결렬되었으며, 드골은 공동체를 "무국적"이라는 말로 맹렬히 비난했다(후주24). 뒤이어 1963년 1월에 드골은 영국 가입을 거부하였다(후주25).
드골의 거부권 행사는 공동체 내의 대립을 더욱 심화시켰다. 거부권 자체가 문제가 아니라 드골이 거부권을 행사한 방식에 다른 5개국들은 분노하였다. 모든 회원국이 가입 신청자에 대해 토의할 권리가 있음에도 불구하고 드골은 기자 회견을 통해 일방적으로 거부해 버린 것이다. 불만은 쌓여 갔다. 결정적인 대립과 충돌은 공동농업정책(CAP : Common Agricultural Policy)과 재정문제에 대한 의견차이에서 표면화되었다.
드골이 추구한 '국가연합의 유럽(Europe des Parties)' 이 성사되기 위해서는 EEC계획이 지연되어야 했고, 프랑스는 그 방법을 모색하게 되었다. 푸셰계획은 그 일환이었다. 그러나 그 작업은 쉽지 않았다. 푸셰계획은 실패했고, 아데나우어의 후임인 에어하르트는 프랑스보다 미국을 선호하였다. 드골의 로마조약 해석이 기존의 해석과 다르다는 것이 드러났지만, 6개국은 로마조약의 계획을 실현하기 위해 협력하고 있었다. 문제는 앞에서 언급한 것처럼, 그 노력이 초국가주의에 입각한 것인지 아니면 단순한 정부간 협력체로 남을 것인지에 관해서였다. 드골의 프랑스는 후자를 선택하였고, 다른 5개국은 전자였다.
1965년에 표면화된 문제는 크게 3가지이다. 첫째는 유럽의회의 EEC예산에 대한 실질적인 권한 확대, 두번째는 EEC의 독자적 예산마련, 세번째는 공동농업정책이다. 5개국들과 집행위원회는 공동농업정책과 재정문제를 연관지어 일괄타결을 시도했고, 프랑스는 농업의 안정을 바라면서도 무국적의 초국가기구에 자국의 예산통제권과 자원통제권을 양보할 생각은 전혀 없었다. EEC가 CAP에 대한 재정적 조치에 합의할 수 없다는 사실이 드러나자 프랑스는 각료이사회에서 대표단을 철수시켰다. 이것이 이른바 '빈 의자 empty chair'위기이다.
드골은 무엇보다도 일괄타결안에 내포되어 있는 초국가적 요소와 정치적 의도를 단호히 거부했다. 드골은 공동체 구조의 핵심내용을 공격하면서 주권국가들의 연합으로 이루어진 유럽을 계속 추구하였다. 11월, 프랑스는 로마조약 개정을 포함한 공동체의 완벽한 변혁을 주장했고, 프랑스의 반초국가주의적 입장을 더욱 분명히 했다.
이러한 프랑스의 입장에 대해 다른 5개국은 양보하지 않고 자신들의 입장을 고수했고, 드골 역시 이에 강하게 맞대응했다(후주26). 1965년 말에는 공동체가 해체위기에 처한 것처럼 보였다. 그들에게는 새로운 결정과 지침이 필요했다. 5개국들은 자신들만으로 모든 것을 처리하든가 아니면 양보해야 했다. 프랑스 역시 마찬가지였다. 특히 프랑스가 5개국들로만 공동체를 구성할 것을 허용할 경우, 5개국은 영국을 가입시킬 것이고, 그렇게 되면 유럽에서 프랑스의 영향력은 급속히 약화될 것이 분명했다. 프랑스는 복귀해야 했다.
3.2 위기의 해결과 공동체의 변화
1965년의 위기를 해결하기 위해 EEC의 여타 5개국은 프랑스를 제자리로 돌려놓기 위해 공동전선 을 펼치게 되었다. 10월 26일에 5개국은 프랑스에 공동체로 복귀를 종용하면서 문제의 해결은 조약과 (공동체) 기구 안에서 찾아져야 한다"고 분명히 못박았다(후주27).
1966년 1월 룩셈부르크에서 문제해결을 위한 회담이 개최되었다. 프랑스는 더 이상 공동체 조약 개정에 대해서는 언급하지 않았다(후주28). 대신, 가중 다수결 제도의 폐지, EEC 위원회의 역할 축소, 프랑스의 이익과 직접 관련이 있는 분야에 대한 공동체 업무 일정표 작성을 요구했다. 그러나, 다른 회원국들은 앞의 두 가지에 대해서 크게 반발을 일으켰기 때문에, 프랑스는 후퇴할 수 밖에 없었다. 가중 다수결 표결제도는 광범위한 사용이 금지되었다. 단 EEC 위원회는 그 역할과 독립성을 거의 유지할 수 있었다. 그 밖에 프랑스의 파업으로 6개월간 마비상태에 있었던 공동체의 업무들이 빠르게 재개되었다. 구조적 위기라는 심한 몸살을 앓으면서도 CAP와 공동시장의 완성을 통해 EEC는 그 발전의 결정적인 단계로 접어들었다. 마지막으로 ECSC, Euratom, EEC의 공동체 집행부를 하나로 통합하여 단일위원회를 구성하였다. 1967년 7월부터 업무에 들어간 이 단일위원회가 유럽공동체(EC : European Community)이다.
유럽통합의 이행 과정에서 발생한 이 첫번째 중대 위기와 그 수습을 위해 나온 룩셈부르크 타협안의 결과로 차후 공동체의 발전은 많은 궤도 수정을 요구받게 된다. 룩셈부르크회담을 통해 드골은 5개국 위에 군림하는 것은 실패했으나, 공동체 내의 초국가적 요소는 줄어들었다. 이것은 사실상 드골의 승리였다. 이제 그들은 국가 이익에 치명적인 악영향을 초래할 문제에 대해 거부권을 행사할 수 있게 되었다. 더 중요한 것은 집행위원회보다 각국 정부의 역할이 더 증대되었다는 것이다(후주29) . 이제 집행위원 회는 일부 회원국의 지지만으로는 더 이상 혁신적인 제안을 할 수 없는 처지가 되었다. 다시 말하자면, 공동체 발전을 위한 원동력이 되기보다는 전회원국의 승인을 얻어내가 위한 타협적이고 신중한 제안을 하는데 그칠 수 밖에 없었고, 발전은 그만큼 지체될 수 밖에 없었다(후주30) . 덧붙여 말할 것은, 이제 로마조 약에서 언급된 '정치통합'은 사실상 봉쇄되었다는 점이다.
4. EEC의 확대와 유럽공동체(Europea Community)의 설립
4.1 영국과 1960년대의 확대 문제
EEC는 영국의 참여 없이 형성되고 발전하였는데, 그것은 영국이 기본적으로 초국가 원칙을 받아들이려 하지 않았기 때문이었다. 그러나 유럽통합으로 실질적인 발전이 이루어짐에 따라 유럽과 관계에 대한 영국의 구상은 뒤흔들렸다. 1955년 로마조약을 위한 메시나회동이후 영국은 유럽정책을 재검토하지 않을 수 없었다. EDC의 실패 이후, 영국의 대유럽접근은 세 단계로 이루어지는데 그것은 'WEU', '대계획 Grand Design', 그리고 '유럽자유무역연합 EFTA'이다.
영국은 EEC를 위한 토론이 진행중일때 EEC를 포함한 폭넓은 자유무역지대의 창설을 제안하였다. 이것이 '대계획'이다. 당시 영국은 메시나 계획이 EDC처럼 실패할 것으로 보았다. 사실 영국의 제안은 유럽통합을 방해하기 위한 전술이었다. 영국은 6개국을 포함하여 OEEC 국가들을 자신의 견해로 끌어 들일 수 있다고 자신하게 되었다. 그러나 이 자신감은 시대착오였다. 1950년대 초라면 몰라도 영국이 6개국에 자신의 의지를 관철시킬 수 없었다. 영국의 제안은 너무 늦게 나온 것이었다. 1957년 7월 좀 더 폭넓은 자유무역지대를 서립하기 위한 영국의 제안을 협상하기 위해 영국 수상 맥밀란은 모들링을 영국 대표로 임명하였다. 그러나, 모들링위원회가 발족한 1957년 10월에는 이미 로마조약은 돌이킬 수 없는 지점에 이르렀다. 6개국은 영국의 대계획을 대안으로서가 아니라 보충물로서 보았다. 영국의 전략은 공업재화의 자유로운 유통을 위한 자유무역지대를 설립하는 것이었다. 농업은 배제되었다. 영연방과 관계때문이었다. 영국은 유럽과 영연방에서 최상의 입지를 확보하려는 것으로 보였다. EEC는 영국의 제안을 유럽통합에서 퇴보단계로 보았고, 그들은 영국의 제안을 토론하기는 했으나, 결론은 거부였다. 1958년 자유무역지대에 대한 협상은 드골의 프랑스에 의해 갑자기 중단되었다.
모들링제안이 실패로 돌아간 후 1959년에 영국은 오스트리아, 덴마크, 노르웨이, 포루투칼, 스웨덴, 스위스와 함께 유럽자유무역연합(EFTA : European Free Trade Association)을 창설하기로 하였다. EFTA는 EEC와 달리 긴밀한 경제통합을 추구하지 않았다. 그들의 경제적 목표는 회원국 간에 공산품에 대한 관세 인하와 더 나아가 관세 제거에 있었다. 그러나, 그 이상 나아가지 않았다. EFTA는 공동역외관세에 대해서도 언급이 없었다. 공동역외관세는 로마조약의 핵심이다. 1950년대가 끝나자 유럽은 이념적 분열에 이어 또 다시 EEC와 EFTA로 분리되었다(후주31). 두 조직은 따로 각자의 길을 걷게 되었다. 유럽국가들이 통합 또는 재휴의 문제에서 그들의 입장을 명확히 하는데 10년이 걸렸다. 1960년에 EEC회원국들은 최대한의 통합을 추구하고, 나머지 국가들이 정부간 최소한의 연합을 형성하는 선호하는 경향은 당분간 끈질기게 지속될 것으로 보였다.
그러나, 실제로는 오래가지 못했다. 1961년 7월 영국의 맥밀란 수상은 EEC 가입의사를 표명했다. 영국과 깊은 관계를 맺고 있던 덴마크, 아일랜드, 노르웨이도 같이 가입신청을 했다. 영국 자신이 EEC와 세력균형을 위해 설립한 EFTA가 발족한 지 겨우 2년만에 태도를 바꾼 것이다. 영국이 이렇게 태도를 바꾼 이유는 명백하다. EFTA는 영국에게는 너무나 작은 시장이었다. EFTA는 결코 영국의 기대를 충족시켜주지 못한 임시기구였다. EEC가 구축할 관세장벽의 외부에 남아서 입게될 손해는 EFTA로는 도저히 보상받을 수 없는 것이었다. 또한, 미국과 영연방에서 영국의 영향력은 점점 감소추세였다. 미국은 분명하게 EEC에 지지를 보내고 있었고(후주32), 영연방은 영국의 영향력에서 이탈하고 있었다. 분명한 것은 EEC의 계획이 성공하고, 영국이 EEC 밖에 남아 있는 한 영국의 정치적 영향력과 경제적 이익은 계속 감소할 것이었다. 영국이 참가 결정을 늦게 할수록 만족스런 조건을 얻기는 더 어려워지고 회원국에 적응하는 일이 어려워질 것이었다.
영국은 1차 EEC 가입신청서를 1961년 8월 10일 브뤼셀에 제출하였다(후주33). 영국은 영국 농업에 대한 본질적 이익뿐만 아니라 EFTA 국가들과 그리고 영연방과 특별관계를 게속 주장하였다. 영국은 아직 EEC가입에 대한 절대적 의사는 없었고, '필요한 것' 정도로 취급하였다. 이러한 영국의 태도는 EEC회 원국들로부터 진정한 영국의 의도에 대해 의심을 받았다. 베네룩스 3국들은 EEC 내의 프랑스-독일 축에 맞설 수 있는 세력균형으로서 영국가입을 환영하고 있었지만, 유럽통합에 대한 영국의 정책은 변하지 않았다는 의혹이 여전히 남아 있었다. 즉, 영국의 의도가 임시방편적인 편의 추구에서 나왔는지 아닌지에 대한 우려는 아직 완전히 불식되지 않았다. 협상과정에서 영국은 영연방과 EFTA국가들과 관한 특권을 주장했고(후주34), 또 한편으로 농업부문에서 예외적인 특혜를 부여해 달라고 주장했다. 특히 후자는 프랑스를 자극하였다. 결국 영국의 입장은 지원자라기보다는 수혜자가 되려는 인상을 주었기 때문에 EEC 내 회의론자들은 영국의 EEC가입의도에 대해 더욱 강한 의심을 품게 되었다. 결국 영국의 가입은 드골의 거부권 행사로 거부되었다(후주35).
가입신청이 거부된 영국은 당분간 EFTA에 주력했다. 그러나, 영국은 1967년에 또 다시 가입신청을 하게 되었다(후주36). 1967년의 가입신청은 상당히 가능성이 높아졌으나, 이번에도 또 다시 드골의 거부권 행사로 좌절되었다. 드골이 프랑스 대통령으로 재직하고 있는 한, 영국의 가입은 희망사항일 뿐이었다.
4.2 유럽공동체(EC : Europeand Community)
로마조약 체결 이후, 6개국은 EEC가 어떠한 구조적 성격을 지녀야 하는가에 대해 명확한 결론을 내리지 못하고 서로 다른 주장들을 제기하였다. 그런데 1965년의 위기를 해결하면서 공동체는 정부간 협조주의를 향한 방향이 정해졌다. 적어도 EEC는 독립적인 국가의 연합으로 발전해 나가야 하며, 그렇지 않을 경우 발전은 기대하기 어렵게 되었다. 이후 이러한 형태의 공동체에 대한 추구는 1970년대의 발전에 의해 더욱 강화되었다.
경제는 각국간에 서로 밀접히 상호 연관되고, EEC의 역내무역은 1958년 이래로 역외무역에 비하여 거의 3배 가량 늘었다. 그리고 1965년의 위기에도 불구하고 공동체 내에서는 유럽통합에 대해 폭넓은 공감대가 형성되어 있었다. 국제사회에서도 EEC는 6개국의 하나의 공동입장으로 행동하면서 상당한 정도의 대외 협상능력을 보유할 수 있게 되었다. 대표적인 예가 야운데협정과 케네디라운드에서 EEC의 이름으로 협상대표를 파견한 것등이다.
대조적으로 공동체 내의 발전은 그렇게 역동적이지 못했다. 경제통합은 더디게 진행되었고, 정치통 합은 거의 진전이 없었다. 그러나, 미래에 영향을 끼치게될 견고한 기반들이 점진적으로 성립되어 가고 있었다. 대표적인 예가 공동농업정책(CAP)이다. 공동농업정책은 초기부터 제기되어 왔으나, 1968년에 이르러서야 정책의 개요가 받아들여졌다. 그러나, 공동농업정책은 소비자를 무시한 정책임 생산의 안정 화에도 실패하고 가격 상승을 유발하여 모든 부담을 납세자에게 전가하였다는 비난이 끊이지 않앗고, 1970년대초에 이르러 공동체 내에서는 건드려서는 안되는 정책이 되어버렸다. 1973년 이후, 확대된 공 동체 안에서, 특히 영국에 의해 공동농업정책의 존속 여부와 합리화 문제는 계속하여 심각한 논쟁의 주제가 된다.
1965년의 위기가 공동체 내의 기구들을 통해서가 아니라 각국 정책 간의 협상과 타협을 통하여 타 결되었다는 점은 오랫동안 중대한 문제로 부각되었다. 집행위원회는 아직 각료이사회에 앞서 정책 시 행과 의제 제안을 할 수 있는 권한을 가지고 있었으나, 갈수록 중요한 의제는 각국 정부에 의해 제기 되고 시행되는 경향이 나타났다. 이것은 집행위원회의 정치적 결정권이 매우 약해졌음을 의미한다.
1967년 7월, ECSC, EEE, Euratom이 합병되어 유럽공동체(EC : European Communities)로 재편되면서 새로 구성된 집행위원회의 레이의장은 중재자로서 각국의 입장들을 타협시키고, 균형있게 조화시키며, 각국 정부가 받아들일 수 있는 정책만을 수행하였다. 집행위원회는 아직도 초국가적 요소들을 지니고 있어 중요한 영향력을 행사할 잠재력을 가지고 있었으나, 이 잠재력을 현실적 힘으로 만들 수 있는 원 동력이 좀처럼 찾아지지 않았다. 특히 정치적인 결정을 요하는 문제에는 적절한 해결책을 제시하지 못 하였고, 이러한 상황은 공동체가 신속하고 합리적인 미래 지향적인 결정을 내릴 수 있는능력을 갖추지 못하고, 모순으로 가득 차 있다는 것을 의미하였다.
점점 EC내에서 정부간 협조주의가 중요한 성격으로 부각되었다. 프랑스 대통령 퐁피두는 6개국의 정기적인 정상회담을 제안하였다(후주37). 그 첫 회담이 1969년 12월, 헤이그에서 얼렸다. 이 회담을 통해 회원국 확대를 위한 길이 열리게 되었고, 공동체의 정책 발전에 대한 지침이 확립되었으며, 궁극적 목표 인 정치통합에 대한 신념이 재확인되었다. 정부수반들의 회동과 합의를 통하여 공동체의 앞길에 청신호가 주어졌다는 것은 EC를 이끌어 가는 힘이 어디에 있는가를 분명히 한 것이었으며, 1970년대에 전개될 새로운 의사결정 방법에 대한 전조를 보여주게 되었다. 즉, EC의 장래는 정부 수반들의 협조 여하에 달려있다는 것이다. 이것은 EC의 원동력이 초국가주의보다는 민족주의적 힘들의 이해관꼐의 절충을 통해 구해진다는 명제를 성립시켰다. 이후 추진되는 공동정책들은 이렇게 각국 정부들의 타협에 의해 이루어지게 되었다.
헤이그 회담의 목적은 EC를 재충전시킬 뿐만 아니라, EC가 확대된 후에도 정체되거나 본 궤도에 서 이탈하지 않도록 EC를 확고한 토대 위에 올려놓은 것이었다. 이러한 노력은 1972년의 파리 정상회 담과 1973년 코펜하겐 정상회담을 거쳐 완성되었다. 이 기간 중 EC는 정치적 협력을 모색하고 여러 정 치적 목표를 수립하는데 성공을 거두었다. 그러나, 세계경제가 계속 나빠질 전망이었으므로 경제통합이 라는 목표의 달성은 불투명해졌다.
1970년대에 들어와 초강대국들이 긴장완화를 논의할때, 그들은 서유럽의 목소리를 귀담아 뜨지 않 앗다. 그래서 서유럽 각국에게 직접적인 영향을 미칠 수 있는 문제가 그 해당 국가들과 상의도 없이 초강대국들에 의해서 결정될 수 있다는 우려가 끊임없이 제기되었다. EC는 이제 정치통합이라는 최종 목표에 관심을 기울이게 되었다. 그들은 EC 구조 밖에서 각국 간에 정치적 통합을 강화할 수 있는 방 법을 찾았다.
1970년 다비뇽보고서는 외무장관들로 구성되는 정기적인 협의회의 설치를 제안하였다. 보고서에서 제안된 사항은 EC의 제도적 틀밖에서 별도로 실현되었다. 이것은 EC의 장래 발전에 대한 조짐을 보여 주고, 각 나라들의 실질적인 중요성을 반영했다. 즉, 이것은 각 국가가 EC전체를 위히기보다는 각국의 이익을 먼저 생각한다는 것이었다. 이 정치적 협력은 정기적인 정보 교환과 토의를 통하여, 국제정치의 중요한 문제들에 대해 상호 이해를 증진시키고, 각국의 의견을 조화시키며 협력을 촉진하고, 그리고 특 정문제에 대한 공동의 접근을 꾀하는 것을 목표로 하고 있었다. 이 결과 '유럽정치협력(EPC : European Political Cooperation)'이라는 명칭이 탄생되었다.
이와 같이 협력이 진행되면서 다른 나라들은 국제 정치 제도속에서 하나의 중요하고도 단일한 정 치 행위자로서 인식하게 되었다. 이는 또 EC가 점점 국제적 조직과 회담에 단일 대표로 참석할 수 있게 해주었다.
4.3 확대
1969년 드골이 사임하자 영국은 본격적으로 가입을 위한 활동에 들어갔다. 영국의 가입에 대한 결정적 열쇠는 여전히 프랑스가 쥐고 있었다. 새로운 대통령 퐁피두는 아직도 영국의 가입을 달갑게 여기지 않고 있었으나, 공동농업정책을 위한 새로운 재정 충원 제도에 대한 다른 EC국가들의 동의를 받을 수 있다는 계산에서 비롯된 것이었다. 또, 프랑스나 서독 모두 영국을 상대방에 대한 세력균형의 카드로 고려하게 되었다. 이러한 상황속에서 영국은 1972년 1월, 브뤼셀에서 회원 가입 조약에 서명을 하고, 1년 영국은 10여년 간의 인내 끝에 정식으로 EC의 회원국이 되었다. 이와 동시에 아일랜드와 덴마크가 가입하여 EC회원국은 9개국이 되었다. 노르웨이는 심각한 국내 정치분열만 남긴채 가입을 거부하였다.
EC 확대에 따라 EC와 EFTA간에도 특별관계협약이 맺어졌다. 1972년 6월 EC와 EFTA의 16개국은 자유무역지대를 설정하는데 합의를 보았다. 이 협약은 철저한 호혜주의에 입각한 무역협정이었다. 이러 한 조약은 1950년대 후반부터 시작된 서유럽내의 EC와 EFTA 간의 반목을 종식시키는 것이었고, 서유 럽에서 구심점은 EC가 된다는 점을 인정하는 것이었다. 아울러 그들은 장래의 EC 확대를 위한 확고한 기반을 구축하였고, 핀란드와 협정을 제외한 모든 협정들은 상업분야에서 뿐만이 아니라, 여타 분야에 서도 긴밀한 협력이 가능하다는 해석의 여지를 남겨놓았다.
두번째 확대는 1981년에 그리스의 가입으로 이루어졌다. 그리스는 이미 1962년에 준회원국으로 가 입한 상태였으나, 군사정권 기간동안 그 협정은 중지되었다. 1974년 11월 새로운 민간정부가 들어서자 그리스는 정식 회원국으로서 1975년 6월에 EC가입을 신청했다. 그러나, 놀랍게도 집행위원회는 그리스 의 가입신청에 신중해했다. 그리스가 가입함으로써 야기될 경제문제 때문이었다. 집행위원회의 신중함 에 대해 각료이사회는 협상의 조속한 재개를 결정하였다. 그리스의 가입신청과, 포루투칼, 스페인의 가 입신청은 EC에 남북유럽간 경제적 균형 문제를 신중히 고려해야 한다는 점을 상기시켜주는 결과를 낳 았다. 그리스의 가입신청은 매우 순조로운 편이었는데, 갓 태어난 그리스 민주주의를 지키기 위하여 그 리스행정부가 매우 열광적이었기 때문이다. 여기에 EC도 동의하였다. 이것은 스페인과 포루투칼에도 마찬가지로 적용되었다.
스페인과 포루투칼의 가입에 대해서는 영국과 프랑스가 대립하였다. 영국은 EC를 12개국으로 확대 하면서 시장도 넓히고 프랑스의 주도권 약화를 노렸고, 프랑스는 공동체의 첫번재 확장을 마무리부터 짓자고 주장하였다. 그것은 1982년에 시행된 개정 예산 체계를 도입하기 위해 1980년 5월에 체결된 협 약과 영국의 EC예산 기여에 대한 영국 및 여타 EC 회원국들 사이의 격렬한 논쟁이 조속히 해결되어야 한다는 것을 의미했다. 물론 EC 확장으로 인해 프랑스 농업에 야기될 문제점에 대한 걱정이 지스카르 데스텡의 담화문 뒤에 숨어있었다(후주38). 그러나, 그리스의 예처럼, 스페인과 포루투칼도 막 태어난 민주주의를 지키기 위해서 프랑스도 그들의 가입에 동의하지 않을 수 없게 되었다. 1985년, 스페인과 포루투 칼은 EC 가입조약에 서명하였다.
5.경제통화동맹(EMU : Economic and Monetary Uinon)과 정치통합의 추구
5.1 경제통화동맹(EMU : Economic and Monetary Uinon)
1970년대 이후, 유럽통합 노력은 유럽통화제도와 정치통합에 집중되었다. 공동농업정책과 지역정책 등 많은 정책이 수행되었지만, 모든 노력은 유럽통화제도(EMU)로 이어졌으며, 다른 한편에서는 유럽정 치협력(EPC)이 가속화되었다. 공동농업정책, 사회정책, 지역정책등의 문제들은 재정문제로 항상 어려움 을 겪었으며, 그 문제들을 해결하기 위해서는 통합된 통화제도의 필요성을 공유하게 되었다. CAP에 나 타난 재정조달방식의 변화(후주39)는 보다 효과적인 통화기구를 설립할 동기를 부여한 것이다.
1969년 헤이그 정상회담에서 1980년에 경제통화동맹(EMU : Economic and Monetary Uinon)을 창 설하기로 합의를 보았고, 1970년 3월 6일에 모든 회원국들의 중앙은행장들과 협의하여 EMU에 대한 여러 가지 안을 검토할 베르네위원회를 구성하였다. 동년 10월 17일에 제출된 베르네보고서는 EMU 의 실현을 위하여 공동체의 대대적인 개혁을 제안했다. 첫째는 국가차원이 아닌 공동체 차원의 경제 통화정책을 결정할 독립된 유럽중앙결정기구의 창설, 두번째로 미국의 연방화폐 보유시스템을 모델 로 한 공동체 시스템의 중앙은행설치였다.
동년 10월 29일에 각료이사회에 제출된 집행위원회의 제안은 베르너보고서보다 훨씬 신중했지만, 회원국들 사이에 의견대립이 심각했다. 특히 모든 부담을 지기 꺼려하던 서독과 초국가기구 창설에 결사반대였던 프랑스로 인해 대립은 심각해졌다. EMU에 대한 견해가 달라 난항을 거듭하던 협상은 이듬해인 1971년 2월 9일에 가서야 겨우 타협할 수 있었다.
그러나, 어려운 타협에 성공하여 이제 막 실행에 들어가려던 EMU는 석유파동으로 인한 국제적 인 경제불황과 통화위기로 큰 타격을 입게 되었다. 1970년 브레튼우즈 체제의 붕괴로 시작된 국제통 화위기 앞에 EMU를 위한 첫 프로그램은 실행도 해보지 못하고 사라졌다. 미국의 횡포로 빚어진 국 제통화질서의 대혼란으로 가장 큰 피해를 입고 있던 EEC였지만, 서로가 처한 상황의 차이와 유럽 고 유의 통화시스템의 결여로 공동체 차원의 대응이 어려웠다. EEC 국가들은 경제통화연합의 실현이라 는 공동체적 해결책과는 상반되고, 서로 이해관계가 상충하는 국가차원의 정책을 실현함으로써 독자 적인 위기 탈출에 혈안이 되었던 것이다. 통화위기로 크게 흔들린 EEC는 경제통화연합의 실행을 위 해 필요한 그 밖의 다른 분야에 대해서는 관심을 쏟을 수 없었다.
경제통화동맹(EMU : Economic and Monetary Union)은 EC발전을 모색하는 사람들의 핵심 사항이었 다. 통화동맹은 진정한 경제공동체를 이루기 위해 없어서는 안될 가장 기본적인 정책이었다. 또한, 정 치적으로도 통화동맹은 재정정책, 조세의 평준화, 단일경제, 그리고 나아가 단일화폐 등에 대한 초국가 적 결정을 가능하게 해줄 것이었다. 요컨대 이들은 정치통합을 이루는데 필요한 선결 요건들이어서 통 화동맹은 실로 많은 장점을 가졌다. 그러나 경제동맹과 통화동맹 중 어느 것을 첫 단계로 하느냐로 의 견 대립이 발생했다. 1970년 브레턴우즈 체제의 붕괴로 국제환경도이 EMU에 불리하게 돌아가는 상황 속에서, 베르너보고서에도 불구하고 경제동맹과 통화동맹 중 어느 것이 EMU를 향한 첫걸음이 되어야 하는가 하는 문제는 여전히 해결이 안된 채 남게 되었다.
통화위기를 해결하기 위해 'snake'라고 불리우는 소폭변동환율제가 도입되었으나, 이것은 공동체의 운용과 정책에서 결코 효과적으로 시행되지 못했다. 이탈리아는 snake가 실행되는 시점에서 이탈하였 고, 프랑스는 snake에 가입과 탈퇴를 자유롭게 하였다. sanke는 서독을 위시한 어느 정도 통화안정을 이 룰 수 있는 국가들로만 유지되었다. 통화동맹의 문제는 각국간 경제정책의 차이가 컸기 때문이다. 1970 년대 후반에 들어 새로운 변동환율제도에 대한 불신이 증대되었다. 급격한 환율변동의 위험때문이었다. 변동환율제도의 실시와 함께 통화를 운용하는 기관을 설립하는 것이 EC에게 무엇보다도 긴급한 과제가 되었다. 1977년에 이르러 새로 집행위원회 의장이 된 젠킨스에 의해 유럽통화제도(EMS)에 대한 의견이 최초로 제시되었다. EMS는 베르너보고서에서 주창된 완전한 형태의 통화동맹은 아니었으며, 슈 미트, 젠킨스, 프랑스의 데스텡등은 이 제도를 정치연합을 위한 중요한 수단이라고 여기지도 않았다. 그렇지만, EMS는 통화동맹으로 순조롭게 발전했다. EMS는 브레턴우즈체제와 같은 제도를 도입하여 EC를 강화시키는 최초이며 가장 중요한 수단이 되었다.
EMS는 각 회원국 통화와 연계된 '환율조정장치(ERM : exchange rate mechanism)'를 제공하였고, 상 대국 통화에 대한 자국 통화의 시세변동율 허용 한계를 설정하였다. ERM은 각국 화폐와 병행적으로 시행되고 있는 '유럽통화단위(ECU : European Currency Union)'의 설립을 통해 보완되었다. EMU는 1970년대 수준에 비하여 환율 불안정성을 현저히 감소시키는데 성공하였다. ECU는 EC 역내에서 계산 기능을 수행하는 것뿐만 아니라, 역외에서 금융시장을 형성하게 되었다.
중요한 점은 EMS가 공동체를 총괄할 수 있는 영역이 없었다는 점이다. EMS의 설립은 통합으로 가는 여정에서 중요했다. 이것은 각 회원국에 협력정신을 고취하였다. 그렇지만, EMS는 회원국들의 정 치적 타협과 경제적 필요로 생겨난 것이었다. 완전한 형태의 통화동맹이 되기 위해서는 EC가 공동통화 정책을 수립하는 일뿐만 아니라, 단일화폐와 중앙은행을 설립하는 일까지 고려해야 하나, 이것의 실현 을 국가주권과 직접 충돌하는 일이었다. EMS는 국가 주권에 영향을 미친다고 인식하였기 때문에 이에 대한 정치적 논쟁이 오히려 더욱 중요한 사안이 되었다고 볼 수도 있다. EC는 1989년에 가서야 이 문 제를 신중히 검토하게 되었고, 유럽이사회는 이 문제와 관련한 들로르위원회의 보고서를 수용하였다. 이 사실은 EMS의 한계를 넘어선 결정적인 조치를 의미했다.
5.2 정치통합의 추구
1970년대에 들어 EC의 활동은 경직되었다. 세계 경제는 전반적으로 불경기였으며, EC의 각 회원국 은 인플레이션과 실업의 증가에 따라 장기적인 경제불황을 겪어야 했다. 이러한 상황에 부딪혀 EC는 정치적 협력을 더욱 긴밀히 하게 되었다. EC의 확대로 의사결정이 어려워지고 어두운 경제 여건을 고 려해 볼 때 특히 EPC에서와 같은 그들의 단결력은 매우 신뢰할 만한 것이었다.
EMS 제도 자체는 정치적 대의를 발전시키지 못했다. 그러나, EMS는 정치협력의 궁극적 지향점이 었고, 따라서 EC는 정치적 통합의 개념을 유지할 수 있었다. 국제적 차원에서 EC는 꾸준히 위상을 신 장시켜 나갔다. 즉, EC는 다른 국가들과 공식적 관계를 체결하고, EPC를 통해서 중요한 활동을 수행하 며 성장을 거듭하였
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