2000/07/30  Access : 180 , Lines : 100  

통일비용과 한국적 사회복지정책 발전 방향

2000년 6월 15일 "남북공동선언" 이후 한반도에서도 본격적으로 통일 가능성에 대한 논의를 하기 시작하였다. 이같은 시대적 배경 속에서 사회복지정책이 제시할 수 있는 비전은 무엇인가에 대해 생각해 볼 필요가 있다. 어떤 형태로든지 통일은 사회복지정책이 직면해야 할 전혀 새로운 패러다임이기 때문이다.

한반도에서의 통일 논의와는 별개로 독일은 이미 통일을 이룬지 10년째를 맞이하고 있다. 1990년 10월 3일 정치적 통일을 이룩한 후 지난 10년간 독일사회는 통일이라는 변수가 야기한 사회변동의 과정 가운데 자리잡고 있다. 이같은 맥락에서 사회(복지)정책 역시 많은 변화와 도전에 직면해왔다.

독일에서의 이같은 움직임은 통일이라는 새로운 패러다임을 염두에 둔 한국사회복지정책 발달 방향에 많은 시사점을 던져줄 수 있다. 사회과학의 특성상 실험실 상황을 구성할 수 없는 한계를 감안한다면, 독일 사회 내지 독일사회(복지)정책은 한국사회복지정책을 위한 좋은 실험실 상황을 제시한다.

따라서 정치적 통일 이후 사회적 통일 내지 사회내부적 통일 (innere Einheit)을 지향하는 과정 중 특히 사회(복지)정책관련 이슈를 중심으로 독일적 현실에 대한 분석을 해보도록 하겠다. 한국 사회에 팽배해 있는 통일 비용에 대한 우려를, 소위 "소진성 재정" 영역에 속하는 사회복지관련 재정 분석을 통해 다른 차원에서 이해할 수 있다.

이같은 분석을 바탕으로 하여 "통일 대비 한국사회복지정책의 나아갈 방향"에 대한 정리를 해본다.

　

　

1. 통일 비용에 대한 논의

　

독일 통일과정을 바라보면서 한국인은 통일에 대해 매우 신중한 태도를 갖게 되었다. 통일에 대한 국민의식조사를 한 세종연구소 보고서에 의하면 (세종연구소 1997 "양운철 한태준,1998:192 이하에서 재인용"), 설문에 응답한 한국인 중 극소수만 남북통일을 반대하며, 응답자 대부분은 즉각적 통일보다 점진적 통일을 선호한다. 점진적 통일을 선호하는 가장 큰 이유는 통일 비용을 위한 재정 수요 증가와 그에 상응하는 추가 세금부담에 대한 우려이다.

통일 독일정부가 직면한 재정적 어려움 자체가 통일의 시기나 방법에 대한 한국민의 신중한 태도 형성에 결정적인 영향을 끼쳤다고 보겠다. 그런데, 이같은 신중한 태도가 "반통일적 여론"으로 변질되는 가능성은 없는지 의문을 갖게 된다. 점진적 통일 선호를 반드시 통일을 원하는 태도와 동일시할 수 없기 때문이다. 남북통일에 대한 열망이 사회규범화한 현실에서 국민 정서상 통일을 드러내놓고 반대할 수 없는 점을 감안한다면, 점진적 통일이라는 표현 자체를 "통일 반대 - 분단 상황 고착화 - 분단 상황에서 누려온 기득이권 유지" 등의 의도로 해석할 수도 있다.

그러면, 통일독일은 어떤 재정부담방식을 선택했는지에 대해 알아보기로 하자.

　

　

　

1) 통일비용 부담방식: 서-동-이전 (West-Ost-Transfers)

　

독일 통일의 기본적 성격은 구동독 체제가 붕괴되고 구동독 주민이 독일연방공화국 (Bundesrepublik Deutschland)의 일원이 되는 "흡수통일"이다. 따라서 구동독 지역은 독일연방공화국 입장에서 볼 때 "편입지역 (Beitrittsgebiet)"이다.

흡수통일의 대원칙하에 정부재정 이전은 특히 사회보장 관련 분야에서 두드러진다. 흡수통일이라는 요인이 없었을 경우 서독 사회보험 재정은 1990년대를 지나면서 흑자재정을 유지할 수 있었다. 그러나 구동독 지역의 높은 실업률, 흡수통일로 인한 보험외적 비용 (Versicherungsfremdenleistungen) 발생 등은 독일 사회보험 재정 적자의 중요한 요인이 되었다. 통일 전까지 서독식 사회보험에서 피보험자가 아니었고 따라서 보험료를 납부하지 않았던 구동독인들이 통일과 더불어 기여금 납부 실적없이 대량으로 사회보험 혜택을 받는 "보험외적 비용"이 발생함으로써 독일 사회보험 재정은 적자로 돌아서게 된 것이다.

통일 직후 1990년대 중반까지 실업 증가율 (Steigerungsrate der Arbeitslosigkeit)은 구서독에서 연평균 7%인 반면, 구동독에서는 약 25%에 달했다. 1999년 3월 현재 구동독 지역 실업률은 19.7%로서, 같은 시점 구서독 지역 10.4%의 거의 두배에 달한다. 구동독인 생계보장을 위한 사회보험의 비중을 엿볼 수 있는 대목이다.

구서독 지역만을 고려했을 때 1991년부터 1997년까지 누적된 공적연금보험 (Gesetzliche Rentenversicherung) 재정흑자는, 만성적인 고실업률에도 불구하고, 약 710억 마르크에 달한다 (Meinhardt, 1997:726). 그러나 구서독 지역 연금보험 재정흑자만으로써 구동독 지역 연금재정적자를 보충할 수 없었고, 따라서 연금재정 전체적 차원의 적자가 불가피하게 되었다. 특히 통일 직후 있었던 구동독인의 조기퇴직 바람은 연금 재정 악화에 결정적인 역할을 하였다.

흡수통일이 가져온 보험외적비용 발생으로 인한 사회보험 재정 적자는 의료보험 (Gesetzliche Krankenversicherung), 실업보험 (Gesetzliche Arbeitslosenversicherung)에도 동일하게 적용되는 문제이다 (표 1 참조).


사회보험 분야에서 더 나아가 "서-동-국가적 이전 (staatliche Transferleistung)" 현상을 보여주는 대표적 예가 국내총생산에 대한 사회적 서비스 규모 비율 (이하 약칭: 사회적 서비스 비율 Sozialleistungsquote)이다. 사회적 서비스 영역에는 독일 노동부 사회예산 (Sozialbudget)에 포함되는 사회보험 및 공공부조, 부양, 수당 등 소득보장제도, 대인복지서비스, 그리고 사회복지서비스 전달체계 구축을 위한 비용 등이 있다.

사회적 서비스 비율이 구서독지역에서는 1990년대에 30% 정도에 정체되어 있는 반면, 같은 기간 구동독 지역에서 그 비율은 50% 이상에 머물러왔다 (표 2 참조).



구동독 지역에서의 사회적 서비스 비율 증가에 비례하여 조세 부담율은 증가하지 않았다. 통일 비용 조달에서 조세 부담 증가는 (단기적으로) 정치적으로 매우 부담이 큰 방법이기 때문이다. 국내총생산에서 조세수입 (Steuereinnahme am BIP)이 차지하는 비중은 1980년 현재 24.7%에서 1997년 현재 22.1%로, 1980년대 이후 경미한 감소 추세를 보인다. 이 가운데서도 임금소득세가 차지하는 비중은 (Lohnsteuerquote) 같은 기간 7.6%에서 6.9%로 감소한 반면, 소득 및 법인세 (Einkommens- und K rperschaftssteuer)가 차지하는 비중은 3.9%에서 1.1%로 감소폭이 상대적으로 크다 (BMA, Juli 1998:1.23). 결과적으로 국가재정부채가 엄청난 규모로 확대되었다.

1987년 현재 약 499억 마르크에 달한 국가 부채가 통일 비용 조달로 인하여 1990년에 이르러서는 1천240억 마르크로 급격히 팽창하였다. 1990년 7월 "독일 통일 (Deutsche Einheit)"이라는 기금 (Fond)을 설립하면서 482억 마르크를 국가 부채를 통해 조달해야만 했다.

사회보험에서의 보험외적비용 발생 감수 등 동일한 사회보장혜택을 구동독인이 받게 됨과 더불어 통일비용증가의 중요 원인이 또 하나 있다. "서-동-이전"이 주로 소비 지향적이었다는 것이다. 흡수통일의 맥락에서 임금, 장학금, 월세, 임대료, 6천 동독 마르크까지의 개인 예금 등은 동독 마르크와 서독 마르크를 1:1로 교환해주었고, 기타 채권 및 채무, 그리고 6천 동독마르크를 넘는 개인 예금 등은 2:1의 비율로 교환해 주었다. 따라서, 사회보험 재정 이전 등 "서-동-이전" 규모 확대가 확대되면서 통일기금 220억 마르크 중 45%에 해당하는 금액을 1990년 하반기에 이미 동독에 이전하였다.

동독 지역 재산 관계에 대해서는 - 사회화된 재산과 적은 보상으로 몰수된 재산, 무상 국유화, 사기, 부패, 협박 등 비합법적 행위에 의한 몰수에 대한 소유자의 청구권 인정을 인정한 반면, 1945년에서 1949년 사이 소련에 의해 몰수된 재산에 대해서는 청구권 인정하지 않았으며, 보상보다는 재소유 우선 원칙을 적용하였다. 이같은 "서-동-이전" 양상은 동독 국민의 구매력을 획기적으로 향상시킨 반면, 동독 화폐가치가 지나치게 상승하여 동독 지역 산업경쟁력이 약화되는 결과를 초래하였다 (오정수, 정연택 1999:153 이하).

1998년 말 현재 국가 부채는 통일 당시의 거의 두배에 해당하는 2천256억 마르크에 달한다. 1998년에 새로 발생한 부채만 679억 마르크가 된다 (StBA, 1999:240 이하).

　

　

2. 사회(복지)정책적 개입의 결과 - 삶의 조건에 대한 인식: 구동서독 비교

　

흡수통일 과정에서 늘어난 사회(복지)정책 영역에서의 재정 부담 때문에 독일 통일 그 자체를 부정적으로 평가할 수는 없다. 재정적 부담의 이면에는 구동독인이 구서독 국가체제를 받아들이는 정치적, 사회적 통합의 효과가 존재하기 때문이다. 옛 동구 공산권 진영 국가 중 구동독은 높은 사회적 안정도 - 낮은 범죄율, 상대적으로 낮은 주거이동율, 체제에 대한 긍정적 인식 등 - 를 보인다.

구동독인은 구서독인보다 삶의 조건이 개선된 현상을 더 긍정적으로 평가하는 반면 (표 3) 여전히 삶의 조건에 대해서는 낮은 만족도를 보인다 (표 4). 소득, 주거 조건 등 객관적 삶의 질이 향상된 반면 여전히 높은 실업률과 자본주의적 삶의 양식에 대한 적응 등에서 오는 불안감이 작용한 결과로 볼 수 있다.

삶의 조건에 대한 만족도 차이는 국가의 역할에 대한 인식 차이로 나타난다. "독일 복지국가, 즉 사회국가 (Sozialstaat)가 질병, 실업, 노령 및 기타 긴급 상황에서 주도적 역할을 해야 하는가"라는 질문에 대해 구서독인보다 구동독인이 더욱 적극적으로 긍정하고 있음을 볼 수 있다. 사회적 위험에 대처하기 위한 국가의 적극적 역할에 대해 구서독인 역시 1991년 90%, 1994년 87% 정도 지지율을 보이고 있으나, 구동독인의 경우 같은 기간에 99%, 97%로 거의 100%에 가까운 지지율을 보인다 (StBA 1998:609).

　


3. 통일과 한국사회복지정책 발달 방향

　

독일 통일 과정은 흡수통일방식 및 동독산업 경쟁력에 대한 잘못된 측정으로 인한 재정 수요 증가, 무리한 화폐 교환으로 인한 동독 산업 경쟁력 약화 등의 문제를 노정시켰으며, 결국 국가부채증가와 사회보험재정 악화라는 결과를 초래하였다. 그러나 독일의 이같은 경험이 우리나라 통일에 대한 비관적 태도로 이어질 수 있는 근거는 되지 않는다. 독일통일이라는 사회적 실험실 상황을 통해 우리는 흡수통일 혹은 선통일 후사회통합방식을 지양해야 한다는 교훈을 얻는다.

독일식 흡수통일을 전제로 했을 때 한국 사회보험 재정은 심각한 재정 적자 문제에 직면하게 될 것이다. 사회보험이 보험 가입자의 최저 생활을 보장해주지 못하거나 질병 발생시 소득 보장 기능을 제대로 하지 못하는 등 제대로 정착하지 않은 상황에서 북한 주민을 통합하는 사회보험제도를 상상하기 매우 어렵다.

흡수통일이 아닌 다른 방식, 예를 들어 1국가 2체제를 기반으로 하는 통일 방식을 통해 독일에서와 같은 규모의 비용 유발 요인 없이 한반도에서 통일은 가능하다고 본다. 그렇다면, 통일에 대비한다는 취지로 남북한을 통합하는 사회(복지)정책 도입보다는, 한국 내 사회보험제도와 공공부조 제도 등 사회(복지)정책 영역에서의 독자적 발전을 꾀하는 일이 더 시급하다. (본문에서 논의하지 못했지만) 대인복지서비스 부문의 경우에도 인권 존중과 민주주의, 한국적 상황에 입각한 서비스 수준 향상을 도모하는 작업이 선행되어야 한다.

통일 후 구동독 지역에서 관찰할 수 있는 여타 구동구권 공산국가에 비해 상대적으로 높은 사회적 안정은 그나마 발달한 구서독 복지국가체제가 가능케 한 것이다. 통일의 열기에 한반도가 휩싸이면 휩싸일수록 우리 사회(복지)정책의 양적 질적 수준 향상에 눈을 돌릴 때이다.

추천8